III SA/Wa 2240/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Asesor WSA Aneta Trochim-Tuchorska, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia ... kwietnia 2006 r. nr ... w przedmiocie określenia opłaty za wydanie zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z ... lutego 2006 r. nr ..., 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia ... kwietnia 2006 r. nr ... wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej - "Kpa"), Prezes Głównego Urzędu Miar, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez A. C., dalej zwanego Skarżącym, utrzymał w mocy decyzję własną dnia ... lutego 2006 r. o nr..., określającą wysokość zaległej opłaty za czynności urzędowe związane z wydaniem zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym- tachografów drogowych oraz odsetki za zwłokę od zaległej opłaty. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż decyzją z dnia ... lutego 2006r. Prezes Głównego Urzędu Miar określił Skarżącemu zarówno zaległą opłatę za wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych jak i odsetki za zwłokę. W uzasadnieniu wskazano, iż opłaty zostały ustalone na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004r. Nr 241, poz. 2441 ze zm.; dalej ustawa - Prawo o miarach) oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. Nr 229, poz. 2309 ze zm.; dalej - rozp. MF z 14 października 2004 r.). Z uwagi na fakt, iż w dniu ... czerwca 2005r. Skarżący dokonał wpłaty kwoty 2000 zł., zaległą opłatę określono na kwotę 10.000 zł., od której naliczono odsetki za zwłokę w kwocie 757 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący stwierdził, że określona w decyzji z dnia ... lutego 2006r. opłata z tytułu zezwolenia została zawyżona i określona niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia. W owym czasie Urząd nie miał prawa pobierać opłaty za wydanie zezwolenia na sprawdzanie urządzeń pomiarowych, a jedynie za zezwolenie na instalację lub naprawę tych urządzeń, co wynika wprost z treści art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o miarach, w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy zostały wydane zezwolenia. Wskazał, iż przepis rozporządzenia jako aktu wykonawczego mógł być wydany tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Głównego Urzędu Miar, powołując się na art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo o miarach stwierdził, że czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy podlegają opłacie. Jedną z czynności organów administracji miar objętych obowiązkiem opłaty były czynności udzielenia lub zmiany zezwolenia. Opłaty te zobowiązany jest uiszczać wnioskodawca (art. 24 ust. 4 ustawy), ustalając we własnym zakresie wysokość należnych opłat na podstawie obowiązujących stawek (art. 24a ust. 2 ustawy). Na podstawie delegacji zawartej w art. 24a ust. 4 ustawy - Prawo o miarach Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 14 października 2004 r., ustalając w §9 ust. l wysokość opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych - dla tego rodzaju zezwolenia, wydanego na okres 12 miesięcy, na kwotę 12.000 zł. Prezes Głównego Urzędu Miar podniósł, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma ustalenie rzeczywistego zakresu udzielanych zezwoleń oraz rodzaj wykonywanych czynności w ramach udzielanego zezwolenia. Podstawowym aktem normatywnym regulującym wykonywanie działalności z zakresu instalacji lub napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych jest rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985, ze zm.). Art. 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady wskazuje na konieczność podejmowania czynności z zakresu instalacji lub naprawy tachografów samochodowych przez uprawnione warsztaty, natomiast szczegółowy zakres podejmowanych czynności w przypadku posłużenia się nowym przyrządem lub naprawianym określają przepisy załącznika I Rozdziału VI "Badania i Kontrole" ww. rozporządzenia Rady. Powołane rozporządzenie Rady nie uregulowało wszystkich zagadnień dotyczących urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, dlatego też każde Państwo Członkowskie, na podstawie art. 19 ust. 1 tego rozporządzenia, zobowiązane było do wydania przepisów krajowych. Prezes Głównego Urzędu Miar podkreślił, iż aktem normatywnym w Rzeczypospolitej Polskiej precyzującym odpowiednie postanowienia rozporządzenia Rady jest ustawa - Prawo o miarach oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Podstawowym przepisem w ww. ustawie jest art. 16c ust. 1 wskazujący jednoznacznie zakres działalności wykonywanej w ramach zezwolenia (zgodnie z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady), określając go jako instalację lub naprawę oraz sprawdzanie pod względem zgodności z wymaganiami, czego konsekwencją jest pobieranie opłat za całość czynności podjętych przez organy administracji. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż w świetle przedstawionych regulacji prawnych ograniczenie czynności związanych z udzieleniem zezwolenia jedynie do napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych (pro. art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o miarach) należy uznać za niezamierzoną pomyłkę ustawodawcy, polegającą na niedostosowaniu powołanego zapisu do rzeczywistej treści art. 16c ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy oraz przepisów ww. rozporządzenia Rady. Wydanie wnioskującemu podmiotowi zezwolenia, zgodnie z treścią art. 16c ustawy - Prawo o miarach i ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy, rodzi obowiązek uiszczenia zapłaty za całość czynności podjętych przez organy administracji miar podczas udzielania zezwolenia (instalacji lub napraw i sprawdzania). Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż z brzmienia §9 ust. 1 rozp. MF z dnia 14 października 2004r., stanowiącego podstawę do obliczenia i uiszczenia przez Stronę opłaty z tytułu udzielonego zezwolenia wynika, iż odzwierciedla on uregulowania zawarte w powołanych powyżej przepisach rozporządzenia Rady i ustawy - Prawo o miarach. Powyższą interpretację potwierdza także treść art. 24a ust. 4 tej ustawy, nakazującego uzależnienie określenia opłat za udzielenie zezwolenia od "zakresu udzielanych zezwoleń". Zdaniem Prezesa Głównego Urzędu Miar § 9 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 6 rozp. MF z 14 października 2004 r. odpowiada zakresowi spraw przekazanych do uregulowania i wytycznym zawartym w treści delegacji ustawowej. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 sierpnia 2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. Nr 182, poz. 1530), uchylając w § 9 w ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004r. pkt 2, 5 i 7, dokonało zmiany tego przepisu w sposób zgodny z przedstawianą powyżej interpretacją. Wprowadzona zmiana w treści rozporządzenia oznacza, iż rzeczywistą wolą ustawodawcy jest interpretowanie całości uregulowań dotyczących zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie napraw lub instalacji oraz sprawdzania, w tym ustalania należnych opłat, znajdujących się w ustawie - Prawo o miarach, w tym w art. 24 ust. 2 pkt 5 - zgodnie z ustalonym w rozporządzeniu Rady oraz w art. 16c ust. 1 ustawy zakresem tych zezwoleń. Ponadto ustawodawca sprostował omyłkę w treści art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o miarach, dokonując zmiany tego przepisu poprzez nadanie mu następującego brzmienia: "udzielenie lub zmianę zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych" (zmiana wprowadzona art. 27 pkt 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o systemie tachografów cyfrowych, Dz. U. Nr 180 poz. 1494), co zdaniem organu, potwierdza przyjętą i opisaną powyżej interpretację. Reasumując swoje stanowisko, Prezes Głównego Urzędu Miar stwierdził, że określenie zaległych opłat w wysokości po 12.000 zł od uzyskanych zezwoleń, znajdowało podstawę w treści § 9 ust. 1 pkt l rozp. MF z 14 października 2004r. Pismem z dnia 9 czerwca 2006r. Skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, dokonując także odrębnym pismem czynności złożenia skargi. Postanowieniem z dnia ... sierpnia 2006r., wydanym na posiedzeniu niejawnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił termin do wniesienia skargi. W skardze A. C. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając rażące naruszenie art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o miarach. Wyjaśnił, iż decyzją z dnia ... czerwca 2005r. otrzymał roczne zezwolenie na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych. Mając na uwadze przepis art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o miarach, który w czerwcu 2006r. stanowił, iż opłaty pobiera się za "udzielanie lub zmianę zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych" wpłacił należną wartość w wys. 1500 zł. Podniósł także, iż taka kwota opłaty wynikała z obowiązującego wówczas §9 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że ustawodawca z całą pewnością konstruował przepisy świadomie, należało więc brać pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie wydania zezwolenia, a nie późniejsze ich zmiany, które rzekomo mają potwierdzać rzeczywiste intencje ustawodawcy. W związku z powyższym, opłata za udzielone zezwolenie powinna dotyczyć jedynie wykonywania instalacji i napraw. Nawiązując do wywodu Prezesa Głównego Urzędu Miar, Skarżący stwierdził, iż możliwym było i jest określenie opłat oddzielnie dla każdej z czynności, na które wydawane jest zezwolenie. Ponadto Skarżący stwierdził, iż organy stosując przepisy prawa powinny mieć na względzie treść art. 7 Konstytucji RP, tj. że działają na podstawie i w granicach prawa. Powinny również brać pod uwagę orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące konstytucyjności i legalności rozporządzeń. Powołując się na orzeczenia TK Skarżący przedstawił obszerny wywód na temat stanowienia i stosowania prawa. W szczególności zwrócił uwagę, iż rozporządzenie swoją regulacją ma wykonywać ustawę, a nie ją uzupełniać. Podkreślał, iż zakres upoważnienia nie może wynikać z jego wykładni celowościowej. Ponadto Skarżący podniósł, iż organ zupełnie pominął okoliczność związaną z poczynionymi przez niego wpłatami. W odpowiedzi na skargi Prezes Głównego Urzędu Miar podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż przepis § 9 rozporządzenia Ministra Finansów został dostosowany do treści art. 16c ust. 1 ustawy - Prawo o miarach w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 sierpnia 2005r. Wprowadzona zmiana, zdaniem organu, oznacza, iż rzeczywistą wolą ustawodawcy było i jest interpretowanie całości uregulowań dotyczących zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie napraw lub instalacji oraz sprawdzania, w tym ustalenia należnych opłat, w oparciu o art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o miarach, zgodnie z ustalonym w rozporządzeniu Rady oraz art. 16c ust. 1 ustawy zakresem tych pozwoleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej "ppsa", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując w tym zakresie oceny zaskarżonych decyzji należy stwierdzić, że skargi są uzasadnione, a decyzje te nie odpowiadają prawu. W pierwszej kolejności zauważyć, iż w myśl zasady lex retro non agit należy stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wystąpienia zdarzeń rodzących skutki prawne. Takim zdarzeniem w niniejszej sprawie było uzyskanie przez Stronę, decyzją z dnia ... czerwca 2005r., zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Otrzymanie tego zezwolenia pociągało za sobą obowiązek uiszczenia opłaty. Termin, w jakim należy uiścić tę opłatę, został określony w art. 24a ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo o miarach i wynosił 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Strona uiściła w dniu ... czerwca 2005r. należność w wysokości 2000 zł. Mający zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie przepis art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o miarach, w którym zostały wyszczególnione wszystkie czynności podlegające opłacie, miał w dacie tej następujące brzmienie: opłaty pobiera się za udzielenie lub zmianę pozwolenia do wykonywania napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych. Jak słusznie zatem podnosi Skarżący, przepis ten nie przewidywał opłaty za zezwolenie na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za zezwolenie na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym nie został uregulowany w ustawie, to uznać należy, że § 9 ust. 1 pkt 1 rozp. MF z 14 października 2004r., wydanego na podstawie art. 24a ust.4 ustawy - Prawo o miarach, w którym została określona opłata za wykonywanie napraw, instalacji i sprawdzania w wysokości 12.000 zł, tj. rozszerzający wbrew ustawie obowiązek uiszczenia opłaty wydany został z naruszeniem art. 84 i art. 217 Konstytucji. Opłata bowiem, mimo że w odróżnieniu od podatku jest ciężarem, którego poniesienie wiąże się z uzyskaniem pewnego ekwiwalentu ze strony organu państwowego lub samorządowego (np. wykonanie czynności lub wydane zezwolenia) ze swojej natury stanowi daninę publiczną, której ustanowienie możliwe jest wyłącznie w drodze ustawy. Przepis ten naruszał także art. 92 ust. 1 Konstytucji, albowiem regulował kwestię opłaty pomimo braku wyraźnej podstawy ustawowej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy (por. np. uzasadnienie wyroku TK z dnia 6 marca 2002r., sygn. P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13). Podkreślenia wymaga także, a wskazywał na to sam Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 6 marca 2002 roku w/s P7/00, że organy państwowe nie mogą odmawiać stosowania i egzekwowania obowiązujących przepisów przed wejściem w życie wyroku Trybunału orzekającego o ich niekonstytucyjności, gdyż przeciwne postępowanie oznaczałoby podważenie porządku prawnego w państwie. Pogląd ten odnosi się nie tylko do przepisów rangi ustawowej, lecz także i przepisów zawartych w aktach wykonawczych. Jeżeli zatem rozp. MF z 14 października 2004r. określało stosowne opłaty, to organ nie mógł odpowiednich przepisów nie zastosować. Tak wydana decyzja podlega jednak kontroli Sądu. Zgodnie zaś z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie są w sprawowaniu swojego urzędu niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie poglądem (por. np. wyrok SN z dnia 9 czerwca 2005 roku w/s V KK 41/05, OSNKW 2005/9/83) z przepisu tego wynika jednoznacznie, że sądy są uprawnione "do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami (...), a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie". Jak zaś podkreślił NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2004 roku w/s FSK 177/04 (Lex nr 129891), jeśli rozporządzenie kształtuje obowiązki podatnika inaczej niż ustawa, to sąd ma prawo ocenić je jako niezgodne z Konstytucją i uchylić decyzję wydaną na podstawie takiego rozporządzenia. Tym samym stwierdzić należy, iż § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MF z dnia 14 października 2004r., obowiązujący w dniu wydania zezwolenia, wprowadzający opłatę za udzielenie zezwolenia na wykonywanie napraw, instalacji oraz sprawdzanie przyrządów pomiarowych, pozostaje w sprzeczności zarówno z ustawą Prawo o miarach, jak i z art. 84 i 217 Konstytucji, a co za tym idzie nie powinien być stosowany. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 152 ppsa orzeczono jak w sentencji. Wobec braku właściwego wniosku Skarżącego, Sąd nie orzekał o kosztach postępowania. ----------------------- 1