II SA/Wa 1799/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 105 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 decyzji nr 7 Szefa ABW z dnia 9 lipca 2002 r. w sprawie udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych, oraz tymczasowych kwater pozostających w dyspozycji Szefa ABW, a także świadczeń finansowych związanych z prawem funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, w związku ze złożonym oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] stycznia 2006 r., odmówił A.N. przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu organ podał, że A.N., emeryt/rencista Urzędu Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wniósł o ustalenie uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokość. Szef ABW stwierdził, że przepisy ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, jak również rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), nie wymieniają osób mających ustawowe prawo do emerytury policyjnej lub policyjnej renty inwalidzkiej, jako osób uprawnionych do pobierania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym A.N. powołał się na ochronę praw nabytych i podniósł, że po nabyciu praw emerytalnych równoważnik był mu wypłacany zgodnie z § 11 ust. 1 zarządzenia Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego (M.P. Nr 78, poz. 755), Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2006 r. i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie przyznawane jest corocznie według stanu prawnego i faktycznego na dzień 1 stycznia danego roku i dlatego nie może być traktowane jako prawo nabyte. Uprawnienia do jego przyznania oraz wysokości mogą ulec zmianie. Obowiązująca ustawa z dnia 24 maja 2004 r. o ABW i AW oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego, obowiązujące od dnia 15 maja 2004 r., przyznaje prawo do równoważnika pieniężnego jedynie funkcjonariuszom pozostającym w służbie. Organ stwierdził, iż w związku z tym, że emeryt i rencista służby nie pełnią, nie przysługuje im prawo do równoważnika pieniężnego. Wymienione rozporządzenie uchyliło zarządzenie Szefa UOP z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego. Szef ABW stwierdził, że podstawą przyznania równoważnika nie jest także ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Daje ona emerytom i rencistom prawo do lokalu mieszkalnego lub pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną wyżej decyzję Szefa ABW z dnia [...] lipca 2006 r. A.N. zakwestionował stwierdzenie organu, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu nie może być traktowane jako prawo nabyte, zarzucając Szefowi ABW nieznajomość podstawowych zasad prawa. Stwierdził, że podstawą do wypłaty świadczenia, dla osób, które przeszły na emeryturę w czasie obowiązywania wymienionego wyżej zarządzenia Szefa UOP, stanowi to właśnie zarządzenie. Podał też, że nieuzasadnione jest stwierdzenie organu, iż podstawę wypłaty dla emerytów i rencistów UOP równoważników mieszkaniowych za rok 2004 i 2005 stanowiło pismo Dyrektora Biura Administracyjno-Gospodarczego. W takim bowiem przypadku uznać należałoby, że przyznanie świadczenia nastąpiło z naruszeniem ustawy o finansach publicznych. Zdaniem skarżącego równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego nie należy się funkcjonariuszom przechodzącym na emeryturę w czasie obowiązywania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r., a nie tym, którzy uzyskali uprawnienia emerytalne przed jego wejściem w życie. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne - o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej - sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującymi w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego prawidłowo stwierdził, że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby w związku z nabyciem prawa do emerytury, nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji, że postępowanie o przyznanie tego świadczenia jest w takim przypadku bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 105 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz jego uprawnień wynikających z rozporządzenia wydanego na podstawie art. 111. Powołany przepis jednoznacznie stanowi, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi. Również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), określa wysokość i szczegółowe zasady przyznawania równoważnika pieniężnego m.in. za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego właśnie funkcjonariuszowi. Przez "funkcjonariusza" w świetle przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu należy rozumieć osobę pełniącą służbę, tj. wykonującą w jej ramach czynności służące realizacji zadań nałożonych na Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencję Wywiadu (art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1 powołanej ustawy). Funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych, nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności powierzonych wymienionym formacjom, a w związku z tym nie przysługuje mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z tego też względu postępowanie w sprawie o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu osobie posiadającej uprawnienia emerytalne było bezprzedmiotowe i organ zasadnie uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2006 r. i umorzył postępowanie, nie znajdując podstaw do ustalenia uprawnień w tym przypadku. Badanie spełnienia przesłanek umożliwiających przyznanie równoważnika pieniężnego oraz ustalenie jego wysokości może mieć bowiem miejsce jedynie w odniesieniu do funkcjonariuszy, nie zaś osób zwolnionych ze służby, które żadnych ustawowych zadań nie wykonują. Zaznaczyć przy tym należy, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emeryta nie można upatrywać również w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią bowiem jedynie, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz że zapewnia się im pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30). Przepisy te powinny być interpretowane w ścisłym związku z art. 105 ustawy o ABW i AW, który przyznanie równoważnika pieniężnego za remont uzależnia od pełnienia służby. Inna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do nieuprawnionego rozszerzania uprawnień funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, posiadających prawo do emerytury. Bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu, które jest przedmiotem niniejszego postępowania, pozostaje przy tym kwestia zasadności, czy też podstaw przyznawania skarżącemu równoważnika pieniężnego w latach poprzednich, co podnosi skarżący. Za nietrafny uznać należy również argument, iż uprawnienie do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w jego przypadku wynika z zarządzenia Szefa UOP z 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego. Zarządzenie to, jako nieobowiązujące od dnia 16 maja 2004 r. w zakresie dotyczącym funkcjonariuszy ABW, nie może stanowić podstawy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu, niezależnie od tego, kiedy powstały uprawnienia emerytalne. Równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się - zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego - na podstawie złożonego przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego za dany rok kalendarzowy. Istnienie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu podlega badaniu w każdym roku, w którym funkcjonariusz (a więc osoba pełniąca służbę) złoży oświadczenie majątkowe, o którym mowa wyżej. Zarówno więc prawo do niego, jak i jego wysokość mogą ulegać zmianom. Zmiana przepisów polegająca na wyraźnej rezygnacji przez ustawodawcę z możliwości przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie może być w takim przypadku traktowana przez skarżącego, jako pozbawienie go należnych mu praw. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego prawidłowo zatem uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającą przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe, wobec braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Organ nie powołał się wprawdzie w zaskarżonej decyzji na przepis art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia określone przepisem art. 107 § 3 kpa wymagania i wyjaśnia podstawę rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.