VII SA/Wa 736/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A. K. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2005 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005r., znak: [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1998r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowo - magazynowego na działce nr [...] położonej w O. przy ul. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] złożyła A.K. (właścicielka działki nr [...]) oraz G.M. ( właścicielka działki nr [...]). Działki skarżących nie graniczą bezpośrednio z działką nr [...] na której zlokalizowano przedmiotową inwestycję. Ponadto sporna inwestycja ma pow. zabudowy 69,32 m2. Zdaniem organu, skoro nieruchomości należące do skarżących nie graniczą bezpośrednio z obszarem objętym omawianą inwestycją oraz ma ona niewielkie rozmiary i niewielką uciążliwość dla otoczenia, należy podzielić stanowisko organu wojewódzkiego, iż skarżące nie mają przymiotu stron w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r., Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę, stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowano w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z 1994r. Przepis stanowi, iż pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ podniósł, że zgodnie z art. 28 kpa stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że fakt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. "Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę" Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie można wskazać na interes prawny, upoważniający skarżące do zakwestionowania spornego pozwolenia na budowę, zwłaszcza w kontekście art. 28 Prawa budowlanego nadającego przymiot strony jedynie podmiotom będącym inwestorami oraz właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania danego obiektu budowlanego. Biorąc pod uwagę dokonane wyżej ustalenia, iż obszar oddziaływania spornego obiektu nie obejmuje działek skarżących i nie wykracza poza granice działek sąsiadujących z niniejszą inwestycją, organ stwierdził, iż skarżące nie mają przymiotu stron w przedmiotowym postępowaniu. Dodatkowo organ wskazał, ze wobec odmowy skarżącym przymiotu strony nie badał merytorycznie zarzutów związanych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.K. i G.M. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosły, że A.K. jest właścicielką działki [...] – bez dostępu do drogi publicznej i w przedmiotowym postępowaniu chce chronić własny interes prawny do drogi koniecznej. G. M. jest właścicielką działki [...], która obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...]. Zdaniem skarżących przedmiotowa decyzja pozwolenia na budowę na działce [...] "zezwala na zamknięcie drogi przejazdu w zakresie dostępu do drogi publicznej do wyżej wymienionych nieruchomości". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotowe postępowanie nieważnościowe, a więc prowadzone w trybie nadzwyczajnym, zainicjowane zostało przez wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej jej pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego na działce [...] położonej w O. przy ul. W.. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis § 3 art. 157 kpa przewiduje odmowę wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa) może mieć miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną. Zdaniem Sądu organ prawidłowo odmówił A. K. i G. M. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Nie każdy bowiem podmiot żądający wszczęcia postępowania jest stroną. O tym kto może być stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga przepis art. 28 kpa, który stanowi, że "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny to interes chroniony przez normy prawa. Treścią interesu prawnego są uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1987 r. sygn. akt IV SA 498/87, GAP 1988 nr 16). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.) zawiera własną definicję strony dla potrzeb postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia. Komentarz prawa budowlanego Edwarda Radziszewskiego (wydawnictwo prawnicze LEXIS NEXIS, Warszawa, 2004 r., teza 7 do art. 3 pkt 20, str. 20-21) jako przykłady terenu wyodrębnionego na podstawie odrębnych przepisów podaje obszar ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 prawa o ochronie środowiska, otulina obszaru chronionego na podstawie przepisów ochrony przyrody, strefy ochronne ujęć wody, itp. Zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły, że przedmiotowa inwestycja nie wpłynie na ograniczenie w zagospodarowaniu działek skarżących. Zdaniem Sądu za obszar oddziaływania należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego. Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami powinien być on określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu na podstawie jego rodzaju, charakterystyki. Wskazać należy, że przedmiotowe w sprawie pozwolenie na budowę wydane zostało 12 sierpnia 1998 r., zatem przed wprowadzeniem aktualnie obowiązującej wyżej opisanej dyspozycji art. 28 pkt 2 Prawa budowlanego. Rygor określenia obszaru oddziaływania na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu nie dotyczył zatem tego postępowania. W przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym, które jest odrębnym postępowaniem, rzeczą organu jest ustalenie kręgu stron postępowania. Skoro postępowanie nieważnościowe wszczęto pod rządem w/w przepisu art. 28 pkt 2 Praw budowlanego to jego dyspozycja określa kto jest stroną tego postępowania. Zdaniem Sądu właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego, administracyjnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że przedmiotowa inwestycja ze względu na swój charakter nie wpływa na działki stanowiące własność skarżących tak żeby można uznać, że są one w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Skarżące wywodzą przymiot strony w przedmiotowej sprawie z faktu, że działka [...] stanowiąca własność G.M. jest obciążona służebnością przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...] i [...] oraz, że właścicielka działki [...] A.K. chciałaby ustanowić w przyszłości służebność swojej nieruchomości w inny sposób niż dotychczasowy (przez działkę [...]). Zdaniem Sądu roszczenia związane ze służebnościami prawa przechodu i przejazdu są poza kontrolą w postępowaniu administracyjnym mogą być dochodzone tylko w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. W tych warunkach nie mają też wpływu na ocenę przymiotu stron skarżących w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Podkreślenia wymaga, ze jeszcze na podstawie przepisu art. 28 kpa utrwalony został w orzecznictwie i literaturze pogląd, że interesu prawnego nie można wywodzić ze zdarzeń przyszłych i niepewnych. Cechą interesu prawnego jest bowiem jego realność nie może być przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Sąd podziela stanowisko organu II instancji co do nieustosunkowania się do merytorycznych zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W wyroku z dnia 16 października 2001 r. w sprawie sygn. akt IV SA 650/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku gdy organ nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, z uwagi na brak przymiotu strony u wnioskodawcy, brak jest podstaw do opatrzenia rozstrzygnięcia wywodem dotyczącym oceny, czy wystąpiły w sprawie wady z art. 156 § 1 kpa. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd skargę oddalił w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).