VI SA/Wa 2158/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Ł. J. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów. 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu Minister Sprawiedliwości decyzją nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002r., nr 123, poz. 1058 ze zm.) i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 roku sygn. akt K 6/06 (Dz. U. nr 75, poz. 529) w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sprzeciwił się wpisowi Ł. J. na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokackiej w B-, dokonanemu uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w B- z dnia [...]roku. Minister Sprawiedliwości na uzasadnienie sprzeciwu powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 roku sygn. akt K 6/06, który został opublikowany w Dzienniku Ustaw nr 75, poz. 529. W punkcie 5 wyroku Trybunał uznał art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny sformułował określone powinności dla ustawodawcy. Stwierdził, iż w toku postępowania o wpis na listę adwokatów osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, samorząd adwokacki badając czy kandydat posiada przymiot rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata powinien oceniać takie przesłanki jak czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia, praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego. Kwestie te winien jednoznacznie rozstrzygnąć ustawodawca. Trybunał uznał także, że -mankamentem art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego, a nadto - niedookreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia przez ubiegającego się o wpis na listę adwokatów - innego niż adwokacki egzaminu prawniczego-. W ocenie Trybunału, w tym zakresie sytuacja ta, jako nieodpowiadająca wymaganiom art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, również winna być przez ustawodawcę poddana stosownej modyfikacji. Powyższe obowiązki sformułowane przez Trybunał Konstytucyjny pod adresem ustawodawcy bezspornie wskazują, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze nie reguluje kwestii, których obowiązki te dotyczą. Brak regulacji w tym zakresie doprowadził do tego, że Trybunał Konstytucyjny uznał cały wskazany przepis na niekonstytucyjny. W związku z tym zapis ten utracił w całości moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006 roku. Nie może więc stanowić, po tym dniu, podstawy do wpisu na listę adwokatów osób, które po złożeniu egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, radcowskiego czy notarialnego legitymują się praktyką w zawodzie prawniczym, a nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego. Dla przedmiotowej sprawy miało to takie znaczenie, że nie było podstaw prawnych do podjęcia w dniu [...] roku przez Okręgową Radę Adwokacką w B- uchwały o wpisie Ł. J. na listę adwokatów Izby B-. Minister Sprawiedliwości zwrócił też uwagę, iż w aktach wnioskodawcy przesłanych przez Okręgową Rade Adwokacką w B- do Ministerstwa Sprawiedliwości brak jest dokumentu potwierdzającego zdanie przez zainteresowanego egzaminu prokuratorskiego. Skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] roku złożył Ł. J. wnosząc o jej uchylenie z powodu rażącego naruszenia prawa przez niesłuszne uznanie, że nie posiada uprawnień uzasadniających wpisanie go na listę adwokatów. W ocenie skarżącego, zarówno teza wyroku Trybunału Konstytucyjnego jak i jej uzasadnienie nie dawało Ministrowi Sprawiedliwości podstawy do stwierdzenia, iż Trybunał uznał cały przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze za niekonstytucyjny. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, że w postępowaniu o wpis na listę adwokatów samorząd adwokacki winien badać praktykę prawniczą, jaką wykonywała osoba ubiegająca się o wpis. Nadto, zdaniem skarżącego, Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił faktu, iż przed nowelizacją Prawa o adwokaturze uzyskał prawo ubiegania się o wpis na listę adwokatów, albowiem przez okres trzech lat wykonywał zawód sędziego. W momencie wejścia w życie nowelizacji ustawy prawo o adwokaturze miał nabyte prawo do ubiegania się o wpis na listę adwokatów. Poza tym skoro obecnie brak jest regulacji ustawodawcy co do długości wymaganej praktyki wykonywania określonych zawodów prawniczych, aby uzyskać wpis na listę adwokatów, to wówczas aktualne staje się uregulowanie jakie obowiązywało przed nowelizacją odnośnie osób, które wedle dawnych przepisów miały prawo do wpisu na listę adwokatów. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w decyzji. Odniósł się do zależności między brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze przed i po wejściu w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1361 ze zm.). Podkreślił, iż ustawa z dnia 30 czerwca 2005 roku w części dotyczącej zmiany art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze weszła w życie w dniu 10 września 2005 roku. Przestała obowiązywać jej poprzednia treść i nie może już być podstawą prawną do wpisu na listę adwokatów, przy braku wyraźnych, powszechnie obowiązujących przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie lub cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Minister Sprawiedliwości zauważył także, iż wbrew twierdzeniom skarżącego zachodzą wątpliwości czy swoim dotychczasowym zachowaniem daje on rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, o której mowa w art. 65 pkt 1 Prawo adwokaturze. W aktach osobowych skarżącego znajduje się dotyczący go wyrok Sądu rejonowego w T- z dnia [...] roku. Z jego treści wynika, że wobec Ł. J. toczyło się postępowanie karne o czyn z art. 231 § 1 kk i 18 § 1 kk w zw. z art. 270 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk i został ono warunkowo umorzone na okres próby 1 roku. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 9 marca 2006 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Ł. J. skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] roku Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 75 poz. 529. Zgodnie z pkt I ppkt 5 tegoż wyroku, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wobec takiej treści rozstrzygnięcia i jego odmiennej interpretacji przez strony niniejszego postępowania w pierwszej kolejności należało określić, w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie Trybunału. Wskazany przepis wymienia elementy, które powinno zawierać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Najistotniejszy element orzeczenia został w art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy określony jako -rozstrzygnięcie Trybunału-. Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Art. 69 ww. ustawy mówi, że -orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów-. Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem -w zakresie, w jakim --, po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Zatem wyrok taki (zwany wyrokiem -zakresowym-) odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym, że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku, zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). Biorąc powyższe pod uwagę, punkt I 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. A zatem - wbrew stanowisku wyrażonemu przez Ministra Sprawiedliwości - z dniem publikacji tegoż orzeczenia, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowane osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze określającego cele adwokatury (udzielenie pomocy prawnej). Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia wskazał, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brak stosownej modyfikacji przepisu, która przyjmując skrajną sytuację, albowiem działanie ustawodawcy nie jest konieczne, a jedynie pożądane, może nie nastąpić, nie pozbawia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze mocy obowiązującej. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny brak jednoznacznego określenia przesłanek oceny rękojmi, uznał za mankament ustawy, nie stwierdził natomiast w tym zakresie niekonstytucyjności normy prawnej, formułując jednocześnie zalecenia dla ustawodawcy. W świetle powyższych rozważań nie jest trafny zarzut Ministra Sprawiedliwości o utracie w całości, z dniem 4maja 2006 roku, mocy obowiązującej przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Wbrew twierdzeniom Ministra przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze mógł stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny, w przypadku skarżącego był to egzamin sędziowski. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, co zostało wyżej podkreślone, przed dokonaniem takiego wpisu należało zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. W rozpoznawanej sprawie staż i doświadczenie zawodowe skarżącego były przedmiotem badania i oceny Okręgowej Rady Adwokackiej w B-, czego dowodzi zgromadzony przez Radę materiał dowodowy i podjęta na jego podstawie uchwała z dnia [...]roku. Oczywiście, jak to stwierdzone zostało wyżej, w toku postępowania o wpis na listę adwokatów samorząd adwokacki, może a nawet powinien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów daje rękojmie należytego wykonywania zawodu, ale rękojmi rozumianej jako zespołu cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. Z uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia [...]roku wynika, że i przesłanka -rękojmiowa- była przedmiotem oceny Rady. Dowodzi tego zapis uzasadnienia uchwały -wnioskodawca spełnia wszystkie wymogi uprawniające do ubiegania się o wpis na listę adwokatów-. Rada przed wydaniem uchwały o wpisie przeprowadziła z wnioskodawcą rozmowę. Znany jej był też wyrok sądu dotyczący osoby Ł. J.. Ministrowi Sprawiedliwości znane były także dokumenty zawarte w aktach osobowych, w tym wyrok Sądu Rejonowego w T- z dnia [...] roku dotyczący Ł. J.. Mimo to nie podniósł w sprzeciwie wątpliwości czy skarżący swoim dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, o której mowa w art. 65 pkt 1 ustawy Prawo o adwokaturze. Takie zastrzeżenie zgłosił dopiero w odpowiedzi na skargę. Sąd kontroluje decyzję a nie odpowiedź na skargę. Ta wątpliwość nie mogła więc być przedmiotem ceny sądu z powodu jej spóźnionego podniesienia. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) działalności administracji publicznej. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, w przedmiotowej sprawie sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości, który jest decyzją administracyjną, nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Przy braku zarzutu ze strony Ministra Sprawiedliwości, że skarżący swoim dotychczasowym zachowaniem nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu, ustalenia sądu w tym przedmiocie zastąpiłyby organ administracji publicznej w jego obowiązku. Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Minister Sprawiedliwości podniósł także w sprzeciwie, że w aktach osobowych brak jest dokumentu potwierdzającego zdanie przez zainteresowanego egzaminu sędziowskiego. Istotnie akta osobowe nie zawierają takowego dokumentu. Brak ten skarżący uzupełnił dołączając do skargi potwierdzenie zdania egzaminu prokuratorskiego. Dla organu wpisowego nie stanowiło wątpliwości, że osoba wykonująca zawód sędziego, złożyła jeden z dwóch wymaganych, przez art. 61 Prawa o ustroju sądów powszechnych, egzaminów. Fakt ten winien też być znany Ministrowi Sprawiedliwości z urzędu. W chwili obecnej nie budzi już wątpliwości. Udokumentowanie złożenia egzaminu prokuratorskiego dopuszczalne było przed sądem wobec powoływanie się na niego w toku postępowania administracyjnego. W świetle powyższych rozważań sąd ocenił sprzeciw Ministra Sprawiedliwości za niezasadny, naruszający prawo materialne, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze w sposób, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a.