II OSK 338/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. i B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1074/05 w sprawie ze skargi H. i B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) oddala skargę kasacyjną 2) przyznaje od Skarbu Państwa - Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. M. kwotę 240 ( słownie: dwieście czterdzieści ) złotych + 22 % VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1074/04 Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie oddalił skargę H. i B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy : Decyzją nr [...] z dnia 14 stycznia 2005 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ż. po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowego K. Z. spółka jawna ustalił warunki zabudowy na działkach nr 263 i 264/1 położonych w Ż., przy ul. W. dla inwestycji polegającej na zabudowie i przebudowie istniejącego budynku piekarni wraz z powierzchniami handlowymi. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż realizacja inwestycji nie wprowadzi zwiększenia produkcji ciast i pieczywa, a zatem nie spowoduje pogorszenia warunków dla funkcjonowania sąsiednich terenów i obiektów. Jej celem jest poprawa warunków funkcjonowania piekarni oraz powiększenie hali sprzedaży o pow. ok. 150 m2 oraz wybudowanie pomieszczeń magazynowych. Linię zabudowy od strony frontowej określono w nawiązaniu do istniejącego budynku na działce nr ew. 262. Teren piekarni posiada wjazd od drogi wojewódzkiej. Inwestycja położona jest na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt decyzji sporządziła osoba posiadająca stosowne uprawnienia. Wskutek odwołania wniesionego przez H. i B. T., J. W., oraz P. i W. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), przepisy kpa oraz inne przepisy szczególne. Organ I instancji miał obowiązek w pierwszej kolejności dokonać oceny wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z wniosku tego wynika, iż inwestor zamierza powiększyć halę sprzedaży o ok. 150 m2 stworzyć pomieszczenie magazynowe dla sklepu oraz przystosować piekarnię do wymogów unijnych. Wskazano, że inwestycja będzie polegała na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku piekarni wraz z pomieszczeniami handlowymi, bez zmiany sposobu zagospodarowania . Przy czym nie nastąpi zwiększenie produkcji pieczywa , ta bowiem została przeniesiona w inne miejsc. Pozostanie jedynie produkcja cukiernicza . Z analizy sporządzonej przez uprawnionego urbanistę wynika, że na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej znajdują się budynki handlowe i usługowe, co oznacza iż został spełniony wymóg określony w art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym. Działki, na których jest planowana Inwestycja znajdują się w pobliżu centrum miasta. Na terenie tym zlokalizowano obiekty o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej oraz handlowo - usługowej. Z analizy wynika także, iż nie zostanie zwiększona szerokość elewacji frontowej, ponieważ planowana inwestycja dotyczy budynków znajdujących się w głębi posesji. Nadto teren działki objęty jest zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy uchwalaniu planu zagospodarowania z 1992 r. W ocenie organu zostały spełnione łącznie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż ochrona osób trzecich w niniejszym postępowaniu nie może być taka sama jak w dalszym etapie procesu inwestycyjnego tzn. przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Kwestie zatem hałasu, zapachów, zanieczyszczenia powietrza i wymogi techniczne będą rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego H. i B. T. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Ż. zarzucając naruszenie art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż wydana decyzja pogorszy w sposób istotny ich warunki życia. Inwestycja zwiększy napływ ludzi i pojazdów, zwiększy się emisja spalin i hałasu, co uniemożliwi "odpoczynek i uprawę warzyw ". Skarżący nie zgadzają się z ustaleniami organu odwoławczego, iż kwestie te mogą być podnoszone na etapie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za bezzasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione przez skarżących nie mogą skutkować jej uchyleniem. Podniesiono , że o ile uzasadnienie decyzji wydanej przez organ I Instancji należy uznać za niespełniające wymogów art. 107 § 3 kpa, o tyle decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wraz z uzasadnieniem nie uchybia powyższej normie w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu I instancji trafnie Kolegium przyjęło, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przepisy kpa oraz inne przepisy szczególne. Prawidłowo uznało, iż w przypadku planowanej inwestycji zostały spełnione wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności został omówiony szczegółowo warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 tj. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Podstawą przyjęcia przez organ, iż planowana rozbudowa i przebudowa budynku piekarni będzie zgodna ze sposobem zagospodarowania działek sąsiednich, była analiza sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne na podstawie powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, iż powyższa analiza spełnia wymogi rozporządzenia i może stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Wynika z niej, iż obszar poddany analizie znajduje się w pobliżu centrum miasta. Teren ten jest wysoce zurbanizowany. Zlokalizowane są tam obiekty o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej oraz handlowo - usługowej. Trafnie zatem organ przyjął, iż planowana inwestycja nie będzie kolidowała z istniejącymi funkcjami. Zarzut zatem naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być skuteczny, Z pkt. 6 decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy wynika, iż zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1) i 3). Spełnienie natomiast wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4 ) zostało zanalizowane w rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, analiza zawiera załącznik w postaci części graficznej w odpowiedniej skali z wyznaczeniem obszaru analizowanego. Dokonano wymaganych przez ustawę uzgodnień tj. z zarządcą drogi wojewódzkiej. Działka objęta bowiem planowaną inwestycją przylega do pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Uzgodnienia powyższe wydano w formie postanowienia, jak wymaga tego art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a organem uzgadniającym prawidłowo był Zarząd Województwa. Ponadto Sąd I instancji konkludował , że zarzut naruszenia rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może być skutecznie podnoszony na tym etapie procesu inwestycyjnego. Kwestie techniczne będą rozstrzygane w pozwoleniu na budowę i w tamtych postępowaniu może być podnoszona kwestia poziomu hałasu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik H. i B. T. zaskarżając go w całości . Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie [oddalenie] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r., pomimo zaistnienia warunków do jej uwzględnienia, tj. warunków do uchylenia decyzji SKO w C. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania [na skutek naruszenia przepisów postępowania odwoławczego przez ten organ w toku postępowania administracyjnego]. Ponadto zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku , które nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie, a w szczególności w zakresie konieczności wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powołując się na powyższe naruszenie prawa wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie kosztów adwokackich według norm prawem przewidzianych z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz reprezentacji H. i B. T. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, albowiem nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części. W motywach skargi podniesiono , iż decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Burmistrz Gminy i Miasta Ż. ustalił warunki zabudowy na działkach nr 263 i 264 położonych w Ż., przy ul W., dla inwestycji polegającej na zabudowie i przebudowie istniejącego budynku piekarni wraz z powierzchniami handlowymi. W decyzji tej nie wskazał przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Lektura w/w decyzji i jej uzasadnienia uprawnia do twierdzenia, że przepisów w/w Rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie tylko w niej nie wskazano [błąd formalny], ale w ogóle ich nie analizowano [błąd merytoryczny] przed wydaniem decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta -Ż. W w/w decyzji i jej uzasadnieniu nie ma bowiem mowy o przeprowadzeniu "(...) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", jak też analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie określonym w w/w rozporządzeniu. Decyzja z dnia 14 stycznia 2005 r. została zatem wydana bez analizy obowiązującego stanu normatywnego. Nadto, jej lakoniczne uzasadnienie nie spełniało wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co wykazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymało w/w decyzję w mocy, choć stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. powinno uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania . Organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Kolegium na co wskazuje uzasadnienie jego decyzji z obrazą w/w przepisu rozpatrzyło przedmiotową sprawę w zakresie wcześniej nie badanym przez organ pierwszej instancji, tj. unormowań zawartych w przepisach art. 6 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym Kolegium w czasie postępowania odwoławczego o charakterze kontrolnym rozpoznało merytorycznie sprawę w zakresie wcześniej nie rozpoznanym, działając tak jak organ pierwszej instancji . Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa odwołania . Nadto podkreślono , że odnośnie uzasadnienia decyzji Kolegium podnieść można analogiczne zarzuty jak wobec uzasadnienia decyzji z dnia 14 stycznia 2005 r. Choć z formalnoprawnego punktu widzenia przytoczono w nim prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jednak nie wskazano - stosownie do art.107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. - na czym polegała wymagana przepisami prawa analiza w zakresie unormowań zawartych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . A zatem Kolegium powinno uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Gminy i Miasta Ż., nakazując mu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, przy uwzględnieniu całokształtu stanu normatywnego na odcinku decyzji w sprawie warunków zabudowy. W przedstawionym powyżej stanie faktycznym i prawnym w ocenie małżonków T. skarga na decyzję Kolegium powinna zostać uwzględniona przez WSA w Warszawie, który stosownie do art. 145 §1 pk1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinien uchylić tę decyzję w całości, stwierdzając inne naruszenie przepisów, postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została bowiem wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. W konsekwencji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł z obrazą art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , oddalono skargę, choć powinna zostać ona uwzględniona. Nadto, w motywach skargi kasacyjnej podkreślono , że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Jest ono lakoniczne i powierzchowne. Dla skarżącego jak wyjaśniono najistotniejsze znaczenie ma ta część uzasadnienia wyroku, w której Sąd wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnia, co nie może oczywiście ograniczyć się tylko do wyrażenia aprobaty dla dokonań organów administracji. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma charakter sprawozdawczy, jak też aprobujący dla badanego rozstrzygnięcia Kolegium. Brak w nim natomiast koniecznego elementu w postaci szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w tym uzasadnienia dla twierdzenia, że Kolegium procedowało prawidłowo rozpoznając przedmiotową sprawę w zakresie nierozpoznawanym uprzednio przez Burmistrza Gminy i Miasta Ż. W szczególności brak w nim wyjaśnienia stanowiska Sądu I instancji sprowadzającego się do dezaprobaty dla cytowanego w niniejszej skardze kasacyjnej poglądu NSA , iż: "Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego pozbawiając strony służącego im prawa odwołania . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżących H. i B. T. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) . Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom jednakże podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie . Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Pełnomocnik skarżących w petitum skargi wskazał w tym zakresie na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednakże w jej uzasadnieniu powiązał to z naruszeniem art.138 § 2 kpa , art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa . W okolicznościach tej sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , nie można zasadnie przyjąć , że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był zastosować przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej wobec naruszenia przez organ odwoławczy powołanych w skardze przepisów kpa i uchylić zaskarżone decyzje. Wyjaśnić bowiem należy , iż zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej całości . Jak wynika to z utrwalonych poglądów w judykaturze uchylenie takie może nastąpić tylko wtedy gdy postępowanie I instancji przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem prawa tj. bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego , bądź postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy postępowania ( np. czynności przeprowadzał pracownik wyłączony ze sprawy , stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu ) . W takich przypadkach organ odwoławczy aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części . Zgodnie bowiem z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe . Decyzja o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te , które wskazane zostały w tym przepisie . Żadne inne wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu . W skardze kasacyjnej wskazano , że organ I instancji nie powołał się w podstawie prawnej swej decyzji na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 , poz. 1588 ) i ich nie analizował a zatem decyzja ta wydana została bez analizy obowiązującego stanu normatywnego . Tym samym wskazane naruszenia prawa nie wiążą się z brakami przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ( wadliwością konkretnych czynności procesowych prowadzących do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy) , których nie mógłby konwalidować organ II instancji przy rozpatrywaniu odwołania . Niespornym jest , że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta Ż. wydana została na podstawie art. 4 ust. 2 , art. 59 i art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) , a zgromadzony materiał dowodowy niewątpliwie uwzględniał również rozwiązania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164. poz. 1588) skoro na podstawie w/w aktu prawnego wykonano niezbędną w tej sprawie analizę dla potrzeb określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy . To , że organ w podstawie prawnej decyzji nie wskazał w/w rozporządzenia jak też nie przedstawiono w motywach tego rozstrzygnięcia rozważań dotyczących tego aktu nie przesądza o potrzebie zastosowania przez organ odwoławczy konstrukcji z art. 138 § 2 kpa . Konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu , a w rozstrzygnięciu decyzji , uzasadnienie jedynie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie bowiem taka jest jego rola wynikająca z art. 107 § 3 kpa . Objaśnienie to może być trafne lub błędne i dlatego też podlega kontroli w drodze administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpatrując wniesione odwołania rozpoznawało je w oparciu o materiał zgromadzony przez organ I instancji , czyniąc to w granicach sprawy o ustalenie warunków zabudowy ( tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy ). Nie można więc przy uwzględnieniu powyższych uwag przyjąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpoznawało sprawę w zakresie wcześniej nie rozpoznanym przez organ I instancji w szczególności jeżeli uwzględni się to , że z analizy akt sprawy wynika , iż w postępowaniu tym dopuszczono na podstawie art. 136 kpa jedynie dowód z wyrysu i wypisu zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr 141/XXVII/92 Rady Miejskiej w Żurominie z dnia 20 maja 1992 r. ( Dz. Urzędowy woj. Ciechanowskiego Nr 19/92 z 22 czerwca 1992 r. ) . Przypomnieć również należy , że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji , polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ma nawet kompetencje merytoryczno - reformacyjne ( art. 138 § 1 pkt. 2 kpa ). Dlatego też organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy zasadnie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy , jednocześnie przedstawiając prawidłowe uzasadnienie , którego jak słusznie podkreślił Sąd I instancji decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ż. nie zawierała . Brak w tym zakresie skutecznie zostały w postępowaniu odwoławczym uzupełniony , lecz nie można go utożsamiać z poglądem skargi kasacyjnej ,że Kolegium rozpoznało sprawę wcześniej nie rozpoznaną przez organ I instancji . Kolejny zarzut skargi kasacyjnej odniesiono do naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ) , który to przepis określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania . Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter , sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia , że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa . Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji . Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu . Podkreślić należy , iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości , w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania . Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa . To z treści uzasadnienia powinno wynikać , że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy . Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań , podkreślić należy , że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powołany w skardze kasacyjnej nie zostały naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie albowiem kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie orzeczenia spełnia wymogi w/w normy prawa procesowego pozwalając przyjąć w okolicznościach tej sprawy , że prowadzone przez Sąd I instancji postępowanie odpowiadało przepisom prawa . Natomiast zarzut naruszenia tej normy prawa procesowego były usprawiedliwiony , gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu sprawy dlaczego oddalił wniesioną skargę H. i B. T. Podnieść należy , iż przedmiotem postępowania prowadzonego w tej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie i przebudowie istniejącego budynku piekarni wraz z powierzchniami handlowymi w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu . Wydanie takiej decyzji było możliwe jedynie w sytuacji łącznego spełnienia przesłanek zamieszczonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 -5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm. ) . Jak wykazał to Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku , warunki te zostały wypełnione stąd też decyzja ostateczna ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji została uznana za zgodną z prawem . Zarzuty skargi kasacyjnej nie pozwalają przyjąć w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennego poglądu . Konkludując uznać zatem należy , że skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na eliminację z obrotu prawnego zaskarżony wyrok . Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku . Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku § 2 ust. 1 i 3 oraz § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).