II SA/Wr 500/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w lokalu mieszkalnym nr 1 w budynku mieszkalnym w J. S. przy ul. O. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a ponadto postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 548 zł (pięćset czterdzieści osiem złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. W dniu 17.11.2005 r. skarżąca zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o nielegalnym wykonywaniu przez współwłaścicieli budynku M. i K. B. robót budowlanych, poczynając od dnia 9.11.2005 r., obejmujących kapitalny remont i wykonanie centralnego ogrzewania kominkowego. Organ wyznaczył na dzień 14.12.2005 r. rozprawę administracyjną. Według protokołu tej rozprawy "Państwo B. potwierdzają że rozpoczęli prace". Postanowieniem z dnia 19.12.2005 r. organ na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego nakazał L. B. i P. G. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem pokoju oraz przedstawić inwentaryzację i ekspertyzę techniczną wykonanych robót i ich wpływ na stan techniczny budynku oraz opinię kominiarską. Według uzasadnienia na rozprawie stwierdzono, że wykonano remont okładzin ściennych i sufitowych oraz ogrzewanie kominkowe, czyli roboty budowlane wymagające co najmniej zgłoszenia. Postanowienie doręczono w dniu 22.12.2005 r. M. i K. B. oraz L. B. W piśmie z dnia 23.12.2005 r. skarżąca opisała rodzaj i przebieg zakończonych robót oraz ich skutki w postaci osunięcia się stropu, popękania ścian i ich odspojenia od stropu, a ponadto drastyczne pogorszenie się izolacji cieplnej i akustycznej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych zrealizowanych przez L. B. i P. G. w pokoju w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym w J. S. przy ul. O. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż państwo L. B. i P. G. postanowieniem nr [...] z dnia [...] zostali zobowiązaniu do wstrzymania rozpoczętych robót budowlanych oraz przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i ekspertyzy wykonanych robót, ich wpływ na stan techniczny budynku oraz opinii kominiarskiej dotyczącej komina do którego został włączony kominek. Zobowiązani w zakreślonym terminie (23.01.2006 r.) przedłożyli wymagane dokumenty tj. inwentaryzację i ekspertyzę wykonanych prac remontowych sporządzonych przez mgr Teresę Marciniak - upr. Bud. Nr 1751/87, oraz odbiór kominiarski z dnia 19.01.2006 r. dokonany przez Mariusza Podlasina - Mistrza Kominiarskiego. Tym samym z uwagi na fakt, iż w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wskazanego postanowienia nie została wydana decyzja, a wykonane roboty budowlane w pokoju lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy O. [...] w J. S. nie zagrażały bezpieczeństwu ludzi lub mienia i były wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, postanowienie (zgodnie z art. 50 ust. 4) utraciło ważność, a postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin, brak w ekspertyzie oceny szkód wywołanych robotami w postaci spękania ścian w mieszkaniu skarżącej i pogorszenia izolacji akustycznej. W dniu 29 maja 2006 r. skarżąca dołączyła do akt sprawy ekspertyzę wykonaną na jej zlecenie, dowodzącą utraty odpowiedniej izolacyjności akustycznej stropu oraz odporności ogniowej, w wyniku robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek J. L. postępowanie administracyjne w sprawie robot budowlanych związanych z remontem pokoju, realizowanych przez L. B. i P. G. w lokalu mieszkalnym nr [...], zlokalizowanym w budynku mieszkalnym przy ul. O. [...] w J. S. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane polegające na remoncie okładzin ściennych i sufitowych oraz wykonaniu ogrzewania kominkowego. W takim stanie faktycznym sprawy organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał do przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji i ekspertyzy wykonanych robót oraz ich wpływu na stan techniczny budynku, jak i opinii kominiarskiej dotyczącej komina do którego włączony został kominek. W dniu 23 stycznia 2006 r. zostały przedłożone wymagane dokumenty. W efekcie wobec upływu dwumiesięcznego terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, uprawniającego organ nadzoru do wydania merytorycznej decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Wyjątki zawiera art. 29 wskazanej ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robot budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Samowolne wykonywanie przez inwestora robot budowlanych w zależności od ich charakteru sankcjonowane jest przepisami art. 48, 49b, 50, 51 ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie charakter robot budowlanych stwierdzonych przez organ I instancji, wskazuje na zasadność zastosowania przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zatem zasadnie organ wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z podaniem przyczyny wstrzymania i ustaleniem wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Zgodnie zaś z przywołanym art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia o ile w tym czasie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust.1, merytorycznie rozstrzygająca sprawę. Jak zauważono dwumiesięczny termin ważności postanowienia jest okresem. na przeprowadzenie postępowania naprawczego. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza jednocześnie ustanie zakazu prowadzenia robót budowlanych. Tym samym nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie wstrzymujące roboty budowlane zostało wydane w dniu 19 grudnia 2005 r. zatem w dniu 19 lutego 2006 r. upłynął wspomniany 2 miesięczny termin jego obowiązywania. Skoro organ w tym terminie nie wydał decyzji w trybie 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to jak wywodzi Inspektor, utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu stanowiła podstawę do umorzenia postępowania naprawczego jak bezprzedmiotowego (na podst. art. 105 k.p.a. w zw. z art. 50 ust.1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Dokonano tego decyzją z dnia 25 lutego 2006 r. na mocy której umorzono postępowanie. W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących przedłożonej przez inwestorów ekspertyzy, stwierdzono iż pozostają one bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie wobec upływu terminu określonego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, tym samym zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Skargę od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. L. W uzasadnieniu podała, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku jednostronności i opieszałości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. Ponadto podkreśliła, iż "Państwo Barańscy" zam. przy ul. O. [...] w J. S. kolejny raz wykonywali prace budowlane bez wymaganej dokumentacji i uprzedzenia współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 50 prawa budowlanego (w dacie wydania kontrolowanej decyzji Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dotyczy w szczególności samowolnych robót budowlanych nie będących budową (art. 3 pkt 6 tej ustawy), a ponadto obiektów objętych pozwoleniem na budowę albo nie wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Trafnie zatem organ przystąpił do stosowania tego przepisu w odniesieniu do samowolnych robót budowlanych wymagających zgłoszenia lub pozwolenia na budowę (o ile był to remont objęty wyjątkiem z ówczesnego art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy bądź była to przebudowa – organy nie wyjaśniły tego dostatecznie i nie wyraziły jednoznacznych ocen). Jak wiadomo, art. 50 stosuje się do robót wykonywanych tj. jeszcze nie zakończonych. Niedopuszczalne było wydanie postanowienia z art. 50 bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności istotnych dla stosowania tego przepisu. Skarżąca trafnie zarzuciła, że organ nadzoru budowlanego nie powinien decydować o zastosowaniu odpowiednich środków prawnych w odniesieniu do robót budowlanych bądź ich następstw w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bez przeprowadzenia dowodu z oględzin, a w tym przypadku ponadto bez ustalenia, czy roboty zostały zakończone. Z materiału sprawy poprzedzającego wydanie postanowienia nie wynikało, aby inwestorami były osoby wskazane jako adresaci tego rozstrzygnięcia. Jak trafnie wskazał organ, omawiane postanowienie utraciło ważność po upływie 2 miesięcy, chociaż zgodnie z art. 50 ust. 4 od dnia doręczenia (termin 2 miesięcy od dnia jego wydania dotyczy możności prawnej wydania decyzji z art. 51 ust. 1). Tym niemniej celowe i uzasadnione było orzeczenie w wyroku o tym postanowieniu z uwagi na kompetencję sądu administracyjnego do dokonywania oceny legalności aktów podjętych przez organy w ramach danej sprawy według stanu z daty ich podejmowania. Nie mogło pozostać bez oceny sądu postanowienie z art. 50 stwierdzające w sposób wyraźny w uzasadnieniu, że organ odniósł je do robót już wykonanych. Wymagało również podkreślenia, także w rozstrzygnięciu zawartym w wyroku, że podjęte postanowienie nie powinno mieć znaczenia dla dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego w nin. sprawie. Z tego też względu Sąd odniósł się w treści rozstrzygnięcia do aktu nie podlegającego bezpośrednio kontroli (art. 135 p.p.s.a.) i w sensie prawnym już nie istniejącego, chociaż mającego wywołać rzekomo dalsze skutki prawne. Skutki te w ocenie organu miałyby polegać na niemożności stosowania art. 51 prawa budowlanego. Organ pominął tymczasem, że zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy dopuszczalne i uzasadnione prawnie byłoby kontynuowanie postępowania dotyczącego robót samowolnie wykonanych. Na stosowanie tego przepisu nie ma twierdzonego przez organy wpływu ustawie okresu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia z art. 50 ustawy. Wymagają ponownego przemyślenia wzmianki w niektórych niepublikowanych wyrokach sądu administracyjnego, że upływ tego terminu legalizuje każdą samowolę, a być może uzasadnia ponowne wydanie postanowienia z art. 50 (o ile robót nie dokończono), co dopiero miałoby ponownie otworzyć możliwość stosowania art. 51. Uchybienie przez organ terminu z art. 51 ust. 1 ustawy wcale nie pozbawia go możności i powinności stosowania środków przewidzianych w art. 51 w odniesieniu do robót wykonanych, czyli na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy. Organ odwoławczy jak wynika z akt sprawy oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie poddawał ocenie pisma skarżącej, stanowiącego uzupełnienie odwołania, oraz dołączonego do tego pisma istotnego dowodu w postaci nowej ekspertyzy budowlanej. Nastąpiło to przypuszczalnie dlatego, że organ I instancji nie przesłał tego pisma do organu odwoławczego. Z tego względu ustalenia faktyczne poczynione przez organ uznać należy za niepełne, zaś wyrażone na ich podstawie oceny za przedwczesne i nie dające się zweryfikować przy badaniu legalności decyzji. Nie pozwalało to Sądowi na dokonanie jednoznacznej oceny stanu bezprzedmiotowości postępowania, a przecież stosowanie art. 105 § 1 k.p.a. stanowiło podstawę zaskarżonej decyzji. Nie byłaby bezprzedmiotowa sprawa samowolnego wykonania robót budowlanych bez dokonania pewnych ustaleń faktycznych na temat ich stanu, jako zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Wątpliwości w tym zakresie wynikały już z treści ekspertyzy przyjętej przez organ za podstawę oceny, że stan badanych robót był zgodny z prawem, skoro ekspertyza dołączona do akt przez inwestorów była ogólnikowa i nie zawierała odniesienia się do zasad sztuki budowlanej lub przepisów o warunkach technicznych i innych norm regulujących sposób wykonania robót zgodnie z prawem. W toku dalszego postępowania wymagać będzie zatem ustalenia w oparciu o ekspertyzę nie nasuwającą zastrzeżeń pod względem wszechstronności i szczegółowości oraz odnoszącą się konkretnie do udokumentowanych zarzutów skarżącej (potwierdzonych dołączoną przez nią ekspertyzą), czy wykonane roboty wymagają poprawienia, czy też ich stan jest zgodny z prawem. Uprzedzając dalsze rozstrzygnięcia wypada zasygnalizować, że wykonanie nałożonego ewentualnie obowiązku będzie wymagało sprawdzenia (art. 51 ust. 3), zaś istotne znaczenie ma dokonanie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 6), czego organy zaniechały. Wobec pominięcia przez organ przy omawianiu stanu faktycznego sprawy istotnych ustaleń zawartych w zgromadzonym w aktach materiale (art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz wobec wyrażenia błędnych ocen materialnoprawnych, mających istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziły do nieuzasadnionego umorzenia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 i art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.