I OSK 1415/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 42/07 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 42/07, oddalił skargę S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania S. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. przez Kierownika Filii Nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] [...] W. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania pomocy społecznej na zakup okularów, leków, środków higienicznych, wyżywienia, na wyrobienie dowodu osobistego i pokrycie kosztów przejazdu – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Państwo powołując instytucję "pomoc społeczna" nałożyło na nią obowiązek realizacji swojej polityki pomocy osobom i rodzinom, które nie są w stanie, z różnych przyczyn, pokonać trudnych sytuacji życiowych. Odmowa przyznania pomocy może nastąpić tylko wówczas, jeżeli udowodnione zostanie, na podstawie dowodów określonych w art. 75 k.p.a. i przy zachowaniu zasad ustalonych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., że ubiegający się o pomoc, choć znajduje się w trudnej sytuacji, jest w stanie tę sytuację sam pokonać i jego żądania nie odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z brzmienia art. 39 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że decyzja podejmowana w zakresie zasiłku celowego przez organ administracyjny nie jest obligatoryjna, lecz ma charakter uznaniowy i zależy od uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami procedury administracyjnej, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. W celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin – stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy. Sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, w tym miejsce i terminy jego przeprowadzania określa rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Rozporządzenie to w § 2 ust. 1-3 stanowi, że wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej (...). W sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się w terminie 2 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia. Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Kolegium wskazało, że pracownik socjalny niezwłocznie po powzięciu wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej próbował ustalić ze skarżącym termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ponadto, wobec niezastania wnioskodawcy w miejscu zamieszkania w wyznaczonych terminach wielokrotnie nawiązywano próby skontaktowania się z nim w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Okoliczności te potwierdzają załączone do akt sprawy notatki służbowe. Organ pomocy społecznej wykazał zatem, że S. W. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (dokonania jego aktualizacji). Kolegium podkreśliło, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest niezwykle istotnym elementem postępowania dowodowego zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, w tym ustalenia, czy sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o pomoc jest na tyle trudna, że należy jej pomóc w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb. Cel ten może być osiągnięty w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub miejsca pobytu wnioskodawcy. Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 261/98, w którym wskazano, że rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna, gdyż jest on sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów k.p.a., mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej (Lex Nr 45753). Ponadto, ustawa o pomocy społecznej nakłada na organ orzekający w sprawach z zakresu pomocy społecznej obowiązek brania pod uwagę tego, czy osoby i rodziny ubiegające się o pomoc społeczną współdziałają w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak bowiem współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Organ stwierdził, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (dokonania jego aktualizacji) mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego bez wątpienia świadczy o braku współdziałania w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Celowe uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie znajduje uzasadnienia, lecz świadczy o braku współdziałania skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wykazał brak współdziałania po stronie skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji dokonał właściwych ustaleń pod względem merytorycznym i prawidłowo wykazał istnienie przesłanek uzasadniających odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że ustawa o pomocy społecznej, na podstawie której wydano zaskarżone decyzje, w art. 2 i 3 stanowi, iż jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepisy ustawy o pomocy społecznej w sposób jednoznaczny regulują tryb ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 powołanej ustawy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W myśl art. 107 tej ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nakładają na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 tej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W ocenie Sądu, odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego została wyczerpująco uzasadniona przez organy orzekające w sprawie. Organy wyjaśniły skarżącemu skutki prawne braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, wskazując, że może to stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Sąd podniósł, że ustalenia dokonane przez ograny zostały potwierdzone przez materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy w zakresie braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy wynika, że pracownicy socjalni wielokrotnie usiłowali przeprowadzić aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego, który – zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego – odbywa się w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, w terminach ustalonych wcześniej z wnioskodawcą (notatki służbowe z dnia [...] i [...] k-15 i 21 i pismo z dnia [...] k-23). W aktach sprawy znajduje się kwestionariusz aktualizacji wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] w mieszkaniu skarżącego oraz pisma załączone do niego: uzupełnienie wywiadu sporządzone przez S. W. i notatka sporządzona przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej W.-[...]. Z dokumentów tych wynika, że skarżący udzielił informacji dotyczących jego sytuacji życiowej wyłącznie w formie pisemnej i za pomocą gestów. W ocenie Sądu, taki sposób udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące jego sytuacji życiowej nie znajdował żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Jeśli, zdaniem skarżącego, w protokole nie zostały zawarte wszystkie informacje, których on udzielił, mógł załączyć swoje wyjaśnienia i zastrzeżenia do protokołu, tak jak to uczynił w dniu [...]. W ocenie Sądu, sposób zachowania skarżącego w trakcie przeprowadzania aktualizacji wywiadu, zwłaszcza brak rozmowy z pracownikami socjalnymi, uniemożliwił ocenę, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy jest na tyle trudna, że należy mu pomóc w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb. Brak możliwości dokonania rzetelnej oceny sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego uniemożliwił pracownikom socjalnym analizę i ocenę sytuacji skarżącego i sformułowanie wniosków z niej wynikających stanowiących podstawę planowania pomocy, jej rodzaju i zakresu. Z powyższych względów zdaniem Sądu nie można postawić organowi zarzutu, że powierzchownie rozpatrzył sprawę i nierzetelnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, co mogłoby prowadzić do przekroczenia granicy uznania administracyjnego. To z kolei prowadzi do wniosku, że decyzje organów obu instancji nie naruszyły prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. W., zaskarżając go w całości. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżący nie współdziałał w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania; 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewyjście przy kontroli decyzji administracyjnej poza zarzuty skargi, mimo że Sąd winien uczynić to z urzędu. Przy czym naruszenie powołanego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż uniemożliwiło zbadanie legalności decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Sąd w sposób nieuzasadniony uznał, że skarżący udzielając odpowiednich informacji pisemnie i za pomocą gestów, nie spełnił ciążącego na nim obowiązku współdziałania. Skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł licznych błędów w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem zawartej w art. 8 k.p.a. zasady, że organ obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Ponadto organ wbrew art. 10 k.p.a. nie zapewnił skarżącemu możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Organ nie zebrał w sposób wyczerpujący dowodów w sprawie, naruszając tym samym art. 77 k.p.a. Wbrew zaś normie określonej w art. 107 § 3 k.p.a. organ nie przedstawił uzasadnienia faktycznego decyzji. Organ ograniczył się do lakonicznych i ogólnikowych stwierdzeń, że decyzja ma charakter uznaniowy. Nie został w żadnym stopniu spełniony wymóg wskazania przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący zarzucił ponadto, że Sąd wbrew art. 134 § 1 P.p.s.a. nie wyszedł, poza zarzuty skargi, mimo iż powinien to uczynić z urzędu. Uchybienie to sprawiło, że Sąd nie dostrzegł wskazanych wyżej uchybień natury proceduralnej oraz prawnomaterialnej, co w rezultacie mogło mieć istotny wpływ na przebieg postępowania, gdyż uniemożliwiło zbadanie w pełni legalności zaskarżonej decyzji. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z podatkiem VAT. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie granice skargi kasacyjnej wyznaczone zostały przez stawiane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – Art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 134 § 1 P.p.s.a. Żaden z wymienionych zarzutów nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. W sytuacji gdy skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, bowiem odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego możliwe jest wyłącznie na gruncie stanu faktycznego sprawy, który nie budzi wątpliwości. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył żadnego z wymienionych przepisów postępowania. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. To w toku postępowania wyjaśniającego ma on obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła stosowne dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy w stosownym terminie. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie. Jeżeli zaś okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były znane organowi administracji nie z powodu jego zaniedbań, lecz z powodu braku współdziałania strony z organem, to takie postępowanie strony wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia przez nią zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. W rozpoznawanej sprawie aktualizacja przez pracowników pomocy społecznej wywiadu środowiskowego, niezbędnego do rozpatrzenia kolejnego wniosku S. W. o przyznanie zasiłku celowego – jak trafnie przyjął to Sąd pierwszej instancji – została utrudniona przez samego wnioskodawcę, który najpierw uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu, a następnie odmówił ustnych wyjaśnień, ograniczając się jedynie do gestów i niepełnego, pisemnego przekazu danych o swojej sytuacji materialnej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie powstawania wyżej wymienionym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 1 i art. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Z przepisów tych jednoznacznie zatem wynika, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego też, osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego – na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W świetle powyższego, za nietrafny należało też uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć m.in. gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, umożliwiającej udzielenie takiej pomocy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zachowanie S. W. nie świadczy o jego chęci ułatwienia pracownikom socjalnym wykonania przez nich zadań nałożonych przepisami ustawy o pomocy społecznej, wręcz przeciwnie dowodzi o braku współdziałania, co stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.