II OSK 1022/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Anna Żak ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 1005/06 w sprawie ze skargi Z. R. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 1022/09 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 lutego 2007r. w sprawie II SA/Lu 1005/06 oddalił skargę Z. R.ego na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2006r. w przedmiocie wymierzenia kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Łukowie z dnia [...] września 2006 r., wymierzające Z. R. karę w wysokości 50.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku masarni z ubojnią, usytuowanego na działkach Nr [...],[...] i [...], położonych w J.. Organ II instancji podał, że podstawę prawną postanowienia stanowił przepis art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przewidujący karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynniki kategorii obiektu i wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59 f ust. 2 ustawy). W trakcie dokonanej w dniu 1 września 2006 r. kontroli budynku masarni z ubojnią organ I instancji stwierdził, że użytkowana jest cześć obiektu obejmująca masarnię. Z. R. oświadczył, iż masarnia jest użytkowana od początku 2006 r. Przedmiotowy obiekt zaliczyć trzeba, stosownie do załącznika do ustawy Prawo budowlane, do XVIII kategorii obiektów budowlanych. Przed przystąpieniem do użytkowania takiego obiektu należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Taką decyzją Z. R. nie dysponował. W tych okolicznościach kara wynosi 50 000 zł (10 x s x k x w) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na w/w decyzję organu II instancji, Z. R. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 9 i 107 kpa oraz przepisów prawa materialnego- art. 57 ust. 1 i art; 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazywał, że budynek należy zaliczyć do II kategorii obiektów budowlanych, jako służący do produkcji rolnej. Skarżący wskazał, że zgodnie z udzielonym mu pozwoleniem na budowę miał obowiązek uzyskać pozwolenie na użytkowanie całego obiektu budowlanego. Tymczasem w trakcie kontroli organ stwierdził, że użytkowana jest bez wymaganego pozwolenia część obiektu budowlanego. W tych okolicznościach decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w Łukowie z dnia [...] marca 2006 r. zezwalająca na prowadzenie produkcji i sprzedaży wyrobów z mięsa mogła stanowić podstawę do rozpoczęcia działalności produkcyjnej. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa procesowego ani przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.) który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Bezsporne było , że skarżący nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie budynku masarni. Przepis art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego zezwala na użytkowanie obiektu budowlanego po uzyskaniu takiej decyzji. Skarżący taką decyzją nie dysponował, mając świadomość obowiązku jej uzyskania, co wynika z treści skargi. Mimo to na początku 2006 r. przystąpił do użytkowania części obiektu budowlanego (masarni)) o kubaturze około 2.270 m3. Obiekt ten należy do XVIII kategorii obiektów budowlanych. W tych warunkach kara w kwocie 50 000 zł ustalona przez organ, wyliczona jest w sposób prawidłowy i zgodny z treścią art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut, że budynek masarni należy do II kategorii, jako służący gospodarce rolnej, ponieważ budynek ten jest dużym obiektem przemysłowym i charakter prowadzonej w nim działalności związanej z produkcją i sprzedażą wyrobów mięsnych, wyklucza możliwość uznania go za obiekt służący gospodarce rolnej. Za nie mający w sprawie znaczenia Sąd uznał zarzut, że skarżący uzyskał decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Łukowie z dnia [...] marca 2006 r. zezwalającą na prowadzenie zakładu produkcji i sprzedaży wyrobów z mięsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. R., zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, a przede wszystkim przepisów postępowania na skutek pominięcia przez Sąd oceny dowodu z dokumentu w postaci opinii technicznej rzeczoznawcy J. N. stwierdzającej że, budynek masarni kwalifikuje się do kategorii II, co spowodowało niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i miało znaczący wpływ na odwołania. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.55 ust.1 i art.57 ust.7 oraz art.59f ust.1,2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. na skutek niesłusznego przyjęcia, że obiekt budowlany użytkowany jest nielegalnie a kara 50.000zł jest zasadna. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł także o przeprowadzenie przez WSA w Lublinie dowodu z zeznań świadka J. N. oraz dowodu z opinii biegłego na okoliczność do jakiej kategorii należało zaliczyć budynek masarni. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można się zgodzić z oceną Sądu iż budynku masarni nie można zaliczyć do II kategorii jako służącego gospodarce rolnej z uwagi na to, że jest to duży obiekt przemysłowy, w którym prowadzi się produkcję i sprzedaż wyrobów mięsnych. Przeczy temu złożona do akt sprawy opinia techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę J. N. na zlecenie skarżącego, do której wojewódzki sąd administracyjny ( skarżący mylnie nazywa ten sąd - sądem odwoławczym) się nie ustosunkował i nie dopuścił dowodu z przesłuchania biegłego na okoliczność, do której kategorii kwalifikuje się budynek masarni. Obowiązkiem sądu było zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Nadto decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2000r nie precyzowała, iż inwestor ma zgłosić do użytkowania część tymczasowego budynku w budowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została sporządzona wadliwie, w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. Skarżący zarzucił orzeczeniu Sądu pierwszej instancji naruszenie "prawa materialnego a przede wszystkim przepisów postępowania" poprzez pominięcie dowodu z dokumentu w postaci opinii technicznej złożonej do akt sprawy. W ramach tego zarzutu skarżący nie wskazał jednak żadnego przepisu postępowania jakiemu uchybił Sąd I instancji. Koniecznym warunkiem skutecznego oparcia skargi kasacyjnej na podstawie wymienionej w art.174 pkt.2 p.p.s.a jest wskazanie przez skarżącego, które przepisy postępowania zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Do podważenia wyroku wydanego przez Sąd I instancji, nie jest wystarczające postawienie ogólnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bez wskazania o jakie przepisy postępowania chodzi. W konsekwencji brak wskazania w skardze kasacyjnej konkretnych, naruszonych przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sprawia, iż z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się przez ten Sąd do tak sformułowanego zarzutu, a zatem dokonanie oceny, czy kontrola stosowania przepisów postępowania przez organy administracji publicznej dokonana przez wojewódzki sąd administracyjny została przeprowadzona prawidłowo, czy też nie. Oznacza to również, iż z uwagi na brak w skardze kasacyjnej prawidłowo sformułowanych zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Skarżący zarzucił także naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 55 ust.1 i art. 57 ust.7 oraz art.59 f ust.1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. na skutek niesłusznego przyjęcia, że obiekt budowlany użytkowany jest nielegalnie, a kara 50.000zł jest zasadna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2000r. nie precyzowała, iż inwestor ma zgłosić do użytkowania część tymczasowego budynku w budowie. Pomijając już fakt, iż niezrozumiałym jest co ma na myśli autor skargi kasacyjnej powołując się na "tymczasowy budynek w budowie", ponieważ jak wynika z akt sprawy skarżącemu udzielono pozwolenia na budowę masarni wraz z ubojnią i nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to stwierdzić należy, że tak postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skuteczny. Ze sformułowania tego zarzutu i jego uzasadnienia wynika bowiem, że wnoszący skargę kasacyjną chciał w istocie zakwestionować dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ocenę stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego orzeczenia. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, a tak to wynika z treści skargi kasacyjnej w tej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67, oraz z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Innymi słowy, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, jeśli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii, ponieważ badanie zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można jedynie dokonywać na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wyjaśnić dodatkowo należy skarżącemu kasacyjnie, w związku z jego wnioskami o dopuszczenie przez Sąd I instancji, w przypadku uchylenia zaskarżonego wyroku, dowodu z przesłuchania świadka oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, że Sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art.133 § 1 p.p.s.a). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w przepisie art.106 § 3 p.p.s.a przewidującym możliwość przeprowadzenia przez sąd z urzędu jak i na wniosek dowodu uzupełniającego z dokumentów. Naczelny Sąd administracyjny nie może jednak w tej sprawie dokonać wykładni art.106 §3 p.p.s.a., ponieważ zarzut naruszenia tego przepisu nie został powołany w skardze kasacyjnej. Podkreślić jeszcze należy, że sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli nad zaskarżonymi do tego sądu aktami administracji publicznej, nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Ustaleń tych dokonują bowiem organy administracji publicznej w ramach prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego, natomiast sąd ocenia czy działania tych organów w tym zakresie były zgodne z przepisami obowiązującej je procedury. W przypadku uznania, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a taka sytuacja jest w rozpatrywanej sprawie, sąd przyjmuje ten stan jako faktyczną podstawę wyrokowania. Biorąc powyższe pod uwagę, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę oddalił.