VII SA/Wa 2160/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skarg W. Ż. i H. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej likwidację otworów okiennych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. Ż. i H. Ż. kwotę 800 (osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2160/06 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z póź. zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku H. i W. Ż. - odmówił wydania decyzji nakazującej likwidację otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...] stanowiącego współwłasność: K. F., H. F., A. J., A. J., T. J. i K. J. , usytuowanego przy granicy z działką nr ew. [...] przy ul. [...] należącej do H. i W. Ż.. W uzasadnieniu organ wskazał, że H. i W. Ż., wnioskiem z dnia [...] lipca 2004r. wystąpili o nakazanie likwidacji okien w ścianie budynku przy ul. [...], usytuowanej na granicy z ich działką nr [...] przy ul. [...], uzasadniając to zamiarem budowy budynku handlowo-usługowego i koniecznością dobudowania go do ściany budynku zlokalizowanego w granicy. W trakcie dokonanych w dniu [...] września 2004r. oględzin ustalono, że na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...], istnieje budynek mieszkalny drewniany parterowy, ze ścianą usytuowaną przy granicy działki nr ew. [...] przy ul. [...], obłożony płytą wiórowo-cementową i otynkowany, że szczytem oszalowanym deskami. W ścianie posadowionej w granicy istnieją dwa otwory okienne, jeden na parterze oświetlający pokój mieszkalny, który jest jedynym otworem doświetlającym to pomieszczenie, natomiast drugi otwór oświetla strych budynku. Współwłaściciele nieruchomości oświadczyli, że przedmiotowy budynek powstał w XIX wieku i posiadał wcześniej opisane otwory okienne, lecz nie są w posiadaniu żadnych dokumentów z okresu budowy przedmiotowego budynku tj. przed 1900 rokiem. W tym stanie rzeczy organ nie ustalił czy budynek mieszkalny został zrealizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami w okresie jego budowy, gdyż przepisy w zakresie prawa budowlanego oraz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane zostały ustanowione dopiero w roku 1928 (Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli - Dz. U. Nr 23, poz.202). Dlatego też organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do nakazania likwidacji otworów okiennych, mimo zamiaru właścicieli sąsiedniej nieruchomości budowy budynku handlowo-usługowego i uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2004r. (która, jak wynikało z ustaleń została następnie uchylona) . Po rozpatrzeniu wniesionego od powyższej decyzji odwołania H. i W. Ż., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2006r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania ponieważ uznał, że wadliwie ustalono krąg osób, którym przysługuje w sprawie przymiot strony, jak również wobec zastrzeżeń co do prawidłowości przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. W dniu [...] kwietnia 2006r. zostały ponownie przeprowadzone oględziny z udziałem stron, na działce przy ul. [...]. W trakcie oględzin ustalono, że istniejący otwór okienny w pokoju mieszkalnym zajmowanym przez A. J. jest jedynym otworem okiennym oświetlającym to pomieszczenie. A. J. oraz K. F. oświadczyli, że od chwili zakupu budynku żadne zmiany nie były dokonywane i otwór okienny już istniał. Uczestnicząca w oględzinach jako świadek W. W., oświadczyła, że wybudowania budynku mieszkalnego nastąpiło w latach 1935/36 natomiast wybicie przedmiotowego ono miało miejsce podczas drugiej wojny światowej. T. J. przedłożył mapę zagospodarowania przedmiotowej działki umieszczonej w księdze hipotecznej [...] sygn. 1394, z której wynikało, że sporny budynek istniał już od 1897 r. Oceniając materiał dowodowy organ uznał, że budynek został wybudowany przed 1900 rokiem. Wynikało to z mapy przedstawiającej istniejąca zabudowę w latach 1929-1934, na której budynek ten już istniał. Również na planie sytuacyjnym działki z dnia [...] lipca 1897 roku (znajdującym się w Archiwum Państwowym w [...]) widnieje przedmiotowy budynek. W tym stanie rzeczy przyjęto za wiarygodne oświadczenia współwłaścicieli obiektu, że został on wybudowany w XIX wieku. Za niewiarygodne organ uznanał oświadczenia świadka W. W. w przedmiocie daty wybudowania budynku. Mając na względzie, że przepisy w zakresie prawa budowlanego oraz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane zostały ustanowione dopiero w 1928 roku rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz.202) a przedmiotowy budynek mieszkalny, w którego ścianie usytuowanej w granicy działki znajduje się otwór okienny do pomieszczenia mieszkalnego, został wybudowany przed wejściem w życie tych przepisów, organ stwierdził brak podstaw prawnych do nakazania likwidacji otworów okiennych. W kontekście skutków ewentualnej likwidacji okna, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na treść § 57 pkt.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690, z póź. zmianami), który stanowi, że pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi powinny mieć zapewnione oświetlenie dzienne dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości. Zatem nakazanie likwidacji otworu okiennego do pomieszczenia mieszkalnego byłoby sprzeczne z tym przepisem. Nadto zdaniem organu I instancji zamiar budowy budynku handlowo-usługowego na działce sąsiedniej nie może stanowić wystarczającej przesłanki do nakazania likwidacji istniejącego otworu okiennego w budynku, a jak ustalono inwestor aktualnie nie posiada decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ wskazał, że przepisy przejściowe ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229 z późn.zm.) nie określają sposobu postępowania w sprawach samowoli budowlanych powstałych przed datą wejścia w życie tego aktu prawnego, przez co należy wnosić, że powstałe wówczas samowole budowlane zostały przez ustawodawcę uznane za legalne. Odwołanie od tej decyzji złożyli H. i W. Ź., wnosząc o jej uchylenie i nakazanie likwidacji przedmiotowych otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania H. i W. Ż. - od decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006 r. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy uznał, że wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych. Jednocześnie ewentualne pozbawienie pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi jedynego źródła oświetlenia i wentylacji, również stanowi naruszenie tychże przepisów. Przepisy norm budowlanych nigdy nie dopuszczały możliwości pozostawienia pomieszczeń mieszkalnych bez konieczności ich oświetlenia światłem dziennym, a także bez odpowiedniej wentylacji. Zdaniem organu odwoławczego projektant przedmiotowego budynku rozmieszczając pomieszczenia, musiał mieć na uwadze, że pokoje nie mogą stanowić "ciemni" i potrzebne jest w nich wykonanie okna, które dostarczałoby światła dziennego. Skoro nie można ustalić dokumentów, które świadczyłyby o powstaniu budynku to weryfikacja tej kwestii jest niemożliwa. Dowody przedstawione przez stronę skarżącą nie wyjaśniły ponad wszelką wątpliwość genezy powstania przedmiotowego okna. Dlatego też przyjęto, że dokumenty, które odnaleziono w Archiwum Państwowym w [...] mają większą moc dowodową i na nich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących, że przedmiotowe okna stanowią samowolę budowlaną, organ wyjaśnił, iż z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że budynek istniał już w 1897 r. (mapa z księgi hipotecznej [...] sygn. 1394). Zgodnie z zasadą prawa lex retro non agit (prawo nie działa wstecz), ustaleń czy zaistniała samowola budowlana dokonuje się na podstawie przepisów w chwili jej dokonania. Zarówno przepisy przejściowe rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 16 lutego 1928 r., ustawy Prawo budowlane z 1961 r., jak i ustawy z 1974 r. nie zawierają przepisów w zakresie oceny samowoli budowlanych powstałych przed datą wejścia ich życie. Dlatego zdaniem organu, powstałe wówczas samowole budowlane zostały przez ustawodawcę uznane za legalne, a tym samym brak było podstaw do nakazu likwidacji. W odpowiedzi na zarzut odwołaniu, iż organ powinien zastosować w sprawie dyspozycję art. 66 Prawa budowlanego, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu powinna opierać się na ustaleniu wady obiektu budowlanego jako całości lub części i dążyć do jej usunięcia. Skargę do Wojewódzki Sąd Administracyjny na powyższa decyzję złożyli małżonkowie H. i W. Ż. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podnieśli naruszenie art. 66 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, mimo zaistnienie do tego przesłanek. Wskazali, że budynek został zlokalizowany na granicy nieruchomości niezgodnie z § 12 ust.1, ust. 4 i ust.6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie. Nadto podnieśli, że przed rokiem 1928, kiedy wydane zostało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, także istniały normy prawne zabraniające sytuowania budynków w granicy w sposób określony rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie. Odmowna decyzja organów uniemożliwia prawidłową zabudowę działki skarżących i w konsekwencji powoduje niemożność realizacji uprawnień wypływających z własności tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Mimo szeroko prowadzonego postępowania dowodowego, w rzeczywistości nie dotyczyło ono istoty sprawy. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie dowodowe toczyło głównie się w kierunku dokładnego ustalenia daty wybudowania przedmiotowego budynku. Przy czym nie ulegało wątpliwości, że obiekt powstał co najmniej przed drugą wojną światową. W tych okolicznościach w ocenie Sądu ustalenie dokładnej daty wybudowania budynku nie było najważniejsze. Jak słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji przepisy norm regulujących wznoszenie budynków nigdy nie dopuszczały możliwości umieszczania okien w ścianie budynku posadowionego w granicy z sąsiednią nieruchomością. Dopuszczenie takiego rozwiązania kłóciłoby się w sposób oczywisty z możliwością pełnego korzystania z prawa własności działki sąsiedniej i stanowiłoby ewidentne zarzewie konfliktów. Skoro tak, to nie miało zasadniczego znaczenia ustalanie treści starych norm prawa budowlanego, ewentualnie istniejących w dacie powstania budynku ( której poza tym z większą dokładnością ustalić nie można). Potwierdzenie prawidłowości lokalizacji przedmiotowego otworu okiennego nastąpić mogłoby tylko wtedy, gdyby budynek powstał zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy. Przy czym niewątpliwe jest także i to, że nie istnieje żadna dokumentacja, która potwierdzałaby prawidłowość wybudowania obiektu. W tych okolicznościach precyzyjne ustalanie daty powstania budynku przy ul. [...] w [...] miałoby znaczenie jedynie wtedy, gdyby założyć istnienie dawnych norm prawa pozwalających na wybudowanie okna w ścianie usytuowanej w granicy nieruchomości. Przy założeniu legalności wybudowania budynku pozwalałaby to na ustalenie, że okno powstało zgodnie z prawem i istnieje w takim stanie do dziś. W kontekście poczynionych przez organy ustaleń, co do daty powstania obiektu (co najmniej przed drugą wojną światową), ich działania skupiać się powinny raczej na tym czy istotnie okno powstało w tym samym czasie co cały budynek. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na powzięcie w tym względzie poważnych wątpliwość. Z oświadczenia W. W. wynikało bowiem, że otwór okienny został wykonany w czasie drugiej wojny światowej i miał stanowić drogę ucieczki dla uczestników ruchu oporu chroniących się w budynku. Twierdzeniom tym organ wiary nie dał, ale jego ocena odnosiła się do daty powstania całego obiektu. Wprawdzie z zeznań A. J. oraz K. F. wynikało, iż po wybudowaniu budynku nie były dokonywane w nim żadne zmiany w zakresie istnienia otworów okiennych, to jednak inne elementy stanu faktycznego rodziły wątpliwości co do tego. Należy zauważyć, że przedmiotowe okno jako jedyne usytuowane jest w długiej ścianie granicznej. Architektonicznie i konstrukcyjnie stanowi ono element obcy i nietypowy. Wiadomo także, że okno doświetla pomieszczenie znajdujące się wewnątrz budynku. Mając już takie dane koniecznym było poddanie analizie rozmieszczenia pomieszczeń w budynku oraz porównanie wyglądu i rozmieszenia okien w ścianie od strony podwórza. Taka analiza mogłaby doprowadzić do ustalenia czy przedmiotowe okno powstało w tym samym czasie co cały obiekt, czy też później np. w związku z późniejszym wydzieleniem nowego pomieszczenia w budynku i koniecznością jego doświetlenia. Takie założenia organ mógł dodatkowo skonfrontować z osobowymi źródłami dowodów. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez właścicieli budynku wskazujących, iż aktualnie skarżący nie dysponują decyzją o warunkach zabudowy wskazać trzeba, iż fakt ten nie wpływa na możliwość badania legalności istnienia okna. Małżonkowie Ż. są bowiem właścicielami nieruchomości, a istnienie przedmiotowego okna może wpływać negatywnie na możliwość zagospodarowania ich działki, nie tylko w takim zakresie, który wymaga pozwolenia na budowę ale również w szerszym znaczeniu. Mając na uwadze zarzut skargi, iż organ miał obowiązek zastosować dyspozycję art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem zdaniem skarżących zaistniały do tego przesłanki (na poparcie czego wskazano wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2003 r. wydany w sprawie III RN 101/02 , OSNP 2004/14/238) stwierdzić należy, iż stanowisko takie nie jest bezdyskusyjne. Zgodnie bowiem ze znowelizowanym Prawem budowlanym, które nastąpiło ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz.718 ) art. 5 określający poprzednio warunki jakie musi spełnić budynek na etapie projektu, budowy i użytkowania uległ istotnej zmianie. Po wskazanej zmianie art. 5 ust. 1 określa wymogi jaki musi spełnić budynek na etapie projektu i budowy, natomiast art. 5 ust. 2 określa wymogi wobec obiektów budowlanych na etapie użytkowania , i nie są one tożsame. Stosownie do art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego przepisu. Zatem po nowelizacji art. 5 ust 2 nie zawiera wymagań co do odpowiedniego sytuowania budynku na działce budowlanej, oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9). Wyłączenie to było uzasadnione wcześniejszym sprawdzaniem prawidłowości sytuowania obiektu na etapie jego projektowania i budowy. Uwagi powyższe nabierają znaczenia gdy uwzględnić, że przepis art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale dotyczącym utrzymania i użytkowania obiektów i koresponduje z przepisem art. 61. W kontekście tej analizy nie można wykluczyć ewentualnego zastosowania procedury wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego jeśli postępowanie wykazałoby, że roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od przepisów. To natomiast zależy od poczynionych przez organ nadzoru ustaleń, ich prawidłowej i wnikliwej oceny, w kierunku wskazanym w niniejszym uzasadnieniu. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję . Natomiast na podstawie art. 152 i 200 wyżej wskazanej ustawy orzekł jak w pkt. II i III wyroku.