II SA/Rz 287/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; zasądza od Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 287/06 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. K. rozbiórkę silosu stalowego ustawionego na betonowej płycie, na działce nr 846, położonej w miejscowości S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedmiotowy silos został wybudowany w latach 2004-2005, bez wymaganego pozwolenia na budowę, choć jego wysokość wynosiła ponad 4,50 m co obligowało inwestora do uzyskania takiego pozwolenia. Dla terenu, na którym znajduje się działka, na której wybudowany jest przedmiotowy silos, w dniu wszczęcia postępowania brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaganej w przypadku braku planu. W takim stanie rzeczy, zdaniem organu, brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania zmierzającego do zalegalizowania przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji, w ustawowo przewidzianym terminie, do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odwołanie wniósł S. K., pełnomocnik Z. K., domagając się uchylenia w/w decyzji. Zarzucił w nim organowi I instancji rażące naruszenie art. 48 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, iż przedmiotowy silos jest obiektem budowlanym, w stosunku do którego można wydawać decyzje rozbiórkowe. Ponadto podniósł, iż działka, na której posadowiony jest silos jest "działką budowlaną, już zabudowaną i plan przestrzenny dokonał już przeznaczenia terenu". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz.1071 z 200 r. ze zm. )oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm. ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie podzielając zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji podtrzymał stanowisko zajęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że będący przedmiotem postępowania silos należy uznać za budowle. Dla poparcia zajętego stanowiska przytoczono treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jako budowle należy rozumieć każdy obiekt budowlany, nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Powołując się z kolei na art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego organ wskazał, że przedmiotowego silosu nie można uznać za urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, jak podnoszono w odwołaniu, gdyż zgodnie z treścią w/w artykułu urządzeniami budowlanymi są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Silosy zaś zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. ( Dz. U. Nr 132, poz. 877 ) uznane zostały za budowle. Organ odwoławczy podzielił również ustalenia organu I instancji, iż dla terenu, na którym usytuowany jest przedmiotowy silos brak było w chwili wszczęcia postępowania, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy silosu, co wykluczało możliwość legalizacji powyższej budowy. Odnosząc się do daty budowy silosu organ odwoławczy przyjął tak jak organ I instancji, iż przedmiotowy silos został wybudowany w latach 2004 - 2005, nie podzielając tym samym twierdzeń odwołującego się, iż miało to miejsce w latach 1991 -1992, gdyż daty te nie zostały potwierdzone żadnym dowodem. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Z. K. Zarzucając naruszenie art. 48 ust 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, 9, 10 §1 , 77, 103 §3 kodeksu postępowania administracyjnego, wniosła o uchylenie powyższej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, "względnie o stwierdzenie ich nieważności". Zdaniem skarżącej brak planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym usytuowany jest przedmiotowy silos nie może wywoływać dla niej negatywnych skutków. Ponadto, oparcie się przez organ na jednych dowodach i odmowa przyznania wiarygodności pozostałym, bez uzasadnienia zajętego stanowiska, czyni powyższą decyzję wadliwą i nieważną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Decyzje organów obu instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazano w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – wziął pod uwagę z urzędu /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Z urzędu bowiem należało stwierdzić, że decyzje tych organów zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Otóż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy bez wątpienia obejmuje między innymi ustalenie kręgu osób mogących występować w prowadzonym postępowaniu /w sprawie/ w charakterze strony /art. 28 K.p.a./. Z kolei z ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikają dla organu administracji obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma więc prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, czyli od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją oraz ma prawo do wyrażenia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. W celu zapewnienia realizacji w postępowaniu administracyjnym powyższej zasady, na organy administracji nałożony został obowiązek zawiadomienia wszystkich stron w sprawie o wszczęciu postępowania /art. 61 § 4 k.p.a./, obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem /art. 79 § 1 k.p.a./, obowiązek wezwania na rozprawę przynajmniej na 7 dni przed rozprawą /art. 90 § 2 i art. 92 k.p.a./. Przestrzeganie zaś tej zasady w postępowaniu administracyjnym jest obwarowane sankcją z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania na tej podstawie /art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a./ następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić /vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 636/. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony postępowania lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy /vide E. Iserzon, Komentarz, str. 248/. W realiach rozpoznawanej sprawy wydanie decyzji nakazującej Z. K. rozbiórkę silosu usytuowanego na działce nr 846 w S. nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania – wszczętego na wniosek M. F. – z udziałem właścicieli sąsiednich nieruchomości, a to wnioskodawczyni, M. i K. S. oraz Gminy [...]. Z powyższego wynika, że organy orzekające w sprawie uznały, iż w tym postępowaniu winni uczestniczyć na prawach strony, oprócz inwestora, właściciele sąsiednich nieruchomości względem nieruchomości oznaczonej nr 846. Uznały więc, że mają oni interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przedmiotowym postępowaniu, czego Sąd nie kwestionuje. Tymczasem, jak wynika z dołączonej do akt dokumentacji sprawy, w przedmiotowym postępowaniu nie uczestniczyli na prawach strony wszyscy bezpośredni właściciele sąsiednich nieruchomości względem oznaczonej nr 846, a więc nieruchomości oznaczonych numerami 847, 848 i 849. Według twierdzeń pełnomocnika skarżącej złożonych do protokołu z rozprawy w dniu stanowią one własność odpowiednio H. S., I. G. i W. S. Wspomniani wyżej, posiadając status strony w przedmiotowym postępowaniu, nie zostali dopuszczeni do uczestnictwa w nim /nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania i nie uczestniczyli w nim do jego zakończenia/ i musi to być poczytane organom za zaniedbanie obowiązkom omówionym wyżej. Daje to – wspomniane osoby bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu – podstawę do wznowienia z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sam bowiem fakt braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy, jak wcześniej wskazano, stanowi powód dostateczny do wznowienia postępowania. W rezultacie też powód do usunięcia wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego. Z powyższych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu. Co do wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152, zaś o kosztach postępowania sądowego zgodnie z art. 200 powyższej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.