II GSK 211/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Jan Grabowski (spr.) Maria Myślińska Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 819/06 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 14 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 819/06 po rozpoznaniu skargi A.N. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z [...] października 2006 r., Nr [...] uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym. W dniu [...] marca 2005 r. skarżąca złożyła wniosek o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Do wniosku tego załączyła plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, akt notarialny umowy nieodpłatnego przekazania gospodarstwa rolnego z [...] czerwca 1990 r., oświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa rolnego i umowę dzierżawy z [...] stycznia 2002 r. Decyzją z [...] stycznia 2006 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lipnie odmówił skarżącej przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego stwierdzając, że nie załączyła ona do wniosku załącznika potwierdzającego prawo własności beneficjenta oraz stwierdził, że powierzchnia użytków rolnych w gospodarstwie jest mniejsza niż 1 ha. Orzekając na skutek odwołania Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił powyższą decyzję ze względu na nienależyte jej uzasadnienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z [...] sierpnia 2006 r., odmówił skarżącej przyznania dopłaty. Jako podstawę odmowy wskazał § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) zwane dalej rozporządzeniem RM z 7 grudnia 2004 r. Zgodnie z tym przepisem przyznanie takiej pomocy finansowej dopuszcza tylko i wyłącznie istnienie współwłasności gospodarstwa rolnego wraz z małżonkiem. Organ podniósł, że skarżąca jest współwłaścicielem gospodarstwa wraz z panem B.A.G. – bratem, co stanowiło negatywną przesłankę do przyznania pomocy. Decyzją z [...] października 2006 r. Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR orzekając na skutek odwołania utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że w związku z prowadzeniem gospodarstwa z osobą trzecią (bratem), skarżąca nie spełnia kryteriów określonych przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylając decyzje administracyjne organów obu instancji, stwierdził, że przepis § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i nie może on stanowić podstawy rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) zwana dalej ustawą o EFOGR, pomoc finansowa może być udzielana na wspieranie gospodarstw niskotowarowych i beneficjentem tej pomocy mogą być producenci rolni. Ustawa ta nie definiuje pojęcia producenta rolnego, tylko odsyła w tym zakresie do przepisów ustawy z 18 grudnia 2004 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. Nr 10, poz. 76 ze zm.). W art. 3 pkt 3 tej ustawy została podana definicja producenta rolnego w rozumieniu której producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka nieposiadająca osobowości prawnej – będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Z delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. zdaniem Sądu I instancji, nie wynika aby Rada Ministrów została upoważniona do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, skoro w ustawie określono krąg beneficjentów tej pomocy tj. producenta rolnego w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji. Sąd I instancji uznał, że w części w której akt wykonawczy wprowadził ograniczenia podmiotowe do otrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wyłącznie dla producentów rolnych prowadzących działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym, stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, to w tym zakresie rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Sąd podkreślił, że organy administracji były związane rozporządzeniem i nie mogły odmówić jego zastosowania. Natomiast Sąd związany jest jedynie Konstytucją i ustawami. Wynika to z art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i jest powtórzeniem zapisu zawartego w art. 178 ust. 1 Konstytucji. Sąd nie ma uprawnień do skutecznego kwestionowania mocy obowiązującej aktu podstawowego, gdyż jest to kompetencja Trybunału Konstytucyjnego. Sąd może stwierdzić iż taki akt w jakiejś części został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, może odmówić zastosowania tego przepisu w konkretnej sprawie. Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżył ten wyrok w całości zarzucając, że został on wydany z naruszeniem: - przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 lit a) rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. poprzez przyjęcie, że zapis ten został wydany przez Radę Ministrów z przekroczeniem ustawowym, - przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania oraz braku podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższy zarzut Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zarzucił również jako naruszenie przepisów prawa materialnego pkt 9.4.5 Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 przyjęty przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MP z 2004 r., Nr 56, poz. 958). Plan ten został przyjęty przez Komisję Europejską, co stanowiło potwierdzenie jego zgodności z prawem Unii Europejskiej i stanowiło podstawę do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów. Warunki podmiotowe zostały określone w planie rozwoju w pkt 9.4.5 który stwierdzał, że beneficjentem pomocy może być producent rolny, będący osobą fizyczną, prowadzący gospodarstwo rolne będące jego własnością lub własnością jego małżonka i odpowiadające definicji gospodarstwa niskotowarowego. Organ podkreślił, że stanowisko to nie budzi żadnych wątpliwości i w takim brzmieniu zostało przyjęte przez Komisję Europejską. Następnie zostało to powielone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. W ocenie organu, skoro ustawa w której została zawarta delegacja do wydania przedmiotowego rozporządzenia nie zawiera przepisów o charakterze materialnym, zawiera jedynie przepisy o charakterze kompetencyjnym i procesowym, to delegacja ustawowa z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. nie została ograniczona art. 5 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem organu, stwierdzenie jedynie, że przepis rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi wskazania co do dalszego postępowania. Wskazanie takie powoduje, zdaniem organu, że sprawa ta pozostaje nierozstrzygnięta, bowiem Sąd w kolejnej skardze strony ponownie uchyli zaskarżoną decyzję organu właśnie z uwagi na odmowę zastosowania przez ten Sąd danego przepisu. Brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyraża się w ocenie organu poprzez niewskazanie przepisu materialnego rangi ustawowej czy Konstytucji RP, który stanowił podstawę uznania przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów za niekonstytucyjny. Sąd powinien wskazać przepis Konstytucji z którym niezgodny jest jego zdaniem omawiany przepis. Brak takiego wskazania stanowi naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U.Nr 153, poz. 1269), a po drugie z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze. Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia został powiązany z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.) albo przez osoby wymienione w art. 175 § 2 i 3 p.p.s.a. Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zarzuty wskazane w przytoczonych podstawach kasacyjnych sprowadzają się w istocie rzeczy do tego, że zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nietrafnie stwierdził przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Ministrów w zakresie § 3 ust. 1 pkt 3 lit a) rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 3 ustawy ust. 2 pkt 1 ustawy o EFOGR. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielenia, wstrzymywania, zawieszania, zwracania pomocy finansowej na działanie objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Szczegółowe zasady opracowywania uchwalania planu stanowiło wykonanie zobowiązania wynikającego z przepisu art. 41 ust. 1 rozporządzenia Wspólnot Europejskich z 17 maja 1999 r., nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. Komisja Europejska przyjmuje dokumenty programujące rozwój wsi, na podstawie zaproponowanego planu rozwoju obszarów wiejskich, dopiero po sprawdzeniu zgodności tego planu z prawem Unii Europejskiej. Przepis na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie RM z 7 grudnia 2004 r. uwzględnia powyższą zasadę w ten sposób, że rozporządzenie to zostanie wydane dopiero po przyjęciu planu przez Komisję Europejską. Plan taki został obwieszczony i opublikowany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 15 listopada 2004 r. (M.P. Nr 56, poz. 958). Dokument ten określał cele, priorytety i zasady wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. W planie tym w podrozdziale 9.4.5 określono, że beneficjentami pomocy mogą być producent rolny, będący osobą fizyczną, prowadzący gospodarstwo rolne będące jego własnością lub własnością jego małżonka i odpowiadające definicji gospodarstwa niskotowarowego. Takie określenie podmiotów dla których została skierowana pomoc zostało przyjęte przez Komisję Europejską jako zgodne z prawem wspólnotowym. W związku z tymi ustaleniami zapis określający podmioty którym może zostać przyznana płatność, znalazł się w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. Mając powyższe na uwadze przedwczesne jest zatem stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., że przedmiotowy przepis rozporządzenia został wydany przez Radę Ministrów z przekroczeniem delegacji ustawowej. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę przepisu art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy o EFOGR, stanowiącego, iż wydanie rozporządzenia musi poprzedzić dokonanie ustaleń z Komisją Europejską. Rada Ministrów wydając powyższe rozporządzenie kierowała się zapisem art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o EFOGR nakazującym poprzedzić wydanie rozporządzenia, ustaleniami z Komisją Europejską. Ze względu na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania.