II OSK 322/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Krystyna Borkowska Sędziowie Jerzy Bujko Bożena Walentynowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. i C. W., H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1368/03 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej komórkowej telefonii cyfrowej P. R. w S. 1. oddala skargę kasacyjną H. G. 2. umarza postępowanie sądowe ze skargi kasacyjnej E. i C. małżonków W. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. w sprawie ze skargi P. SA z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej komórkowej telefonii cyfrowej P. R. w S.: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) orzekł, ze decyzja wymieniona w pkt I nie podlega wykonaniu; 3) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 265 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podstawę wyroku stanowiły następujące ustalenia i rozważania prawne Sadu I instancji. W kwietniu 2001 r. Wójt Gminy N. wszczął postępowanie z wniosku inwestora P. SA z siedzibą w W. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej P. na działce nr 128/8 w S. Wg planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zatwierdzonego uchwałą nr IX/36/90 Gminnej rady Narodowej z dnia 9 marca 1990 r. działka nr 128/8 na której planowano ww. inwestycję przeznaczona jest pod usługi turystyczne. Oznaczona jest symbolem B1 17 UT. W maju 2001 r. został wykonany Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z wymogiem ustawy o dostępie informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 9 listopada 2000 r. oraz przepisów wykonawczych. Inwestycja zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie analizy zagrożeń stwierdzono, że planowana inwestycja nie oddziałuje negatywnie na stan środowiska naturalnego i zdrowie ludzi. Jedynym zagrożeniem może być elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące emitowane przez anteny. Rozkład pól i zasięg obszarów wyznaczone zostały w przestrzeni i nie pokrywają się z miejscami przebywania ludzi, bo znajdują się na znacznej wysokości. Nie zachodzi potrzeba wyznaczenia obszarów ograniczonego użytkowania w przestrzeni. 28 czerwca 2001 r. została ogłoszona informacja o wszczęciu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2001 r. Starosta K. uzgodnił pozytywnie (choć z zastrzeżeniami) projekt budowy stacji bazowej. Również Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu Oddział w W. uzgodnił pozytywnie (choć z zastrzeżeniami) przedmiotową inwestycję. Decyzją z dnia 3 września 2002 r. Wójt Gminy N. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji – uzasadniając to stanowisko sprzeciwem właścicieli działek przylegających do działki 128/8. W czasie wizji lokalnej ustalono, iż w sąsiedztwie działki 128/8 znajdują się 4 działki z przeznaczeniem na budowę mieszkaniowo-pensjonatową dla celów turystycznych. W uzupełnionym raporcie oddziaływania stacji bazowej na środowisko opracowanym w lipcu 2002 r. stwierdzono, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 128/8 nie ma zabudowy. Projektowana wieża z antenami góruje zdecydowanie nad otoczeniem co powoduje ich nieszkodliwość dla otoczenia. Mimo to organ uznał, że lokalizacja wieży telefonii komórkowej spowoduje pogorszenie zainteresowania usługami turystycznymi na tym terenie. Ten wniosek stał się podstawą uznania, że planowana inwestycja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, bo działka 128/8 przeznaczona jest na cele usług turystycznych. Decyzję tę uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze własną decyzją z dnia 29 października 2002 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W trakcie ponownego postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym zostało wykonane uzupełnienie do Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Wyniki wykonanych badań ponownie wykluczyły zagrożenie dla zdrowia ludzi. Natężenie pola magnetycznego pochodzące od systemów antenowych na poziomie ostatniej kondygnacji istniejących i projektowanych budynków będzie kilkudziesięciokrotnie mniejsze od wartości dopuszczalnej 0,1 W/m². Ostateczny wniosek Raportu jest taki, że montaż stacji telefonii cyfrowej na wieży o wysokości 50/5m na działce nr 128/8 w S. nie będzie oddziaływał negatywnie na stan środowiska i zdrowie ludzi. Mimo to decyzją nr 11/03 z dnia 17 marca 2003 r. Wójt Gminy N. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podniósł, że inwestycja jako wieża stalowa o wysokości 50/5m nie pasuje architektonicznie do otoczenia osiedla, gdzie wg planu przewidziana jest działalność turystyczna i może zniechęcić do korzystania z usług turystycznych. Organ odwoławczy tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ocenę, ze inwestycja bazowej telefonii cyfrowej jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu inwestor. W skardze kwestionuje się ocenę o sprzeczności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego sugerując, iż inwestycja stanowi element infrastruktury technicznej. Skarżący powołuje się także na ostatnie wyniki uzupełniające Raportu z lipca 2002 r., które wykluczają negatywny wpływ na środowisko i zdrowie ludzi. Organ odwoławczy podtrzymał swoje odmowne stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. "Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał słuszność jej zarzutów zarówno odnoszących się do naruszenia prawa materialnego , jak i procesowego. Sąd podniósł, że podstawę materialno-prawną stanowią przepisy obowiązującej w dacie wydawania decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ww. ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym wg art. 7 ww. ustawy. Podstawową przesłanką decydującą o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodność zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie podzielił wniosków organu, że skoro teren planowanej inwestycji wg ustaleń planu zagospodarowani przestrzennego jest pod usługi turystyczne, to inwestycja jest sprzeczna z planem. Ponadto Sąd podkreślił, że teren planowanej inwestycji jest terenem na którym jak wynika z ustaleń uprawiane są sporty zimowe, z czym wiąże się ryzyko urazów. Zapewnienie infrastruktury technicznej do jakiej należy zaliczyć usługi łączności i komunikacji są bardzo ważne i potrzebne przy realizacji usług turystycznych. Brak zapisu w planie zagospodarowania o przeznaczeniu terenu pod budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej nie sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej właśnie inwestycji. Stacja ta winna być traktowana jako element infrastruktury technicznej. Podkreślić trzeba, że inwestor uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia. Także "Raport oddziaływania na środowisko nie wskazuje na żadne zagrożenia dla środowiska jak i zdrowie ludzi. Odmowa organów wydania pozytywnej decyzji narusza przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dowodzi o braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego – szczególnie Raportu. Narusza to przepisy art. 7 i 77 kpa, co uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H. G., reprezentowany przez pełnomocnika adw. S. oraz E. i C. W., reprezentowani przez radcę prawnego A. M., którzy pismem procesowym z dnia 15 stycznia 2007 r. cofnęli skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna H. G. oparta została na zarzucie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenia przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 145 pkt 1 lit. a i c przez przyjęcie, że są podstawy do uchyleni zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003 r. oraz na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. o naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, ze teren na którym planowana jest budowa stacji telefonii cyfrowej mimo przeznaczenia pod usługi turystyczne, wymaga infrastruktury technicznej, która będzie możliwa po realizacji budowy masztu telefonii cyfrowej. Skarżący domagał się uchylenia wyroku i rozpoznania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna H. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tylko zarzutami skargi, biorąc pod rozwagę z urzędu wyłącznie nieważność postępowania. Nie stwierdzając zaistnienia przesłanek skutkujących nieważność postępowania Sąd dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej, które oparto na treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stwierdzić należy, iż zarzut o naruszeniu przepisów postępiania art. 145 pkt 1 lit. a i c przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest chybiony i nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, ze co do zasady naruszenie przepisów art. 145 oraz art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Błędne oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego nie polega wyłącznie na zastosowaniu powyższych przepisów lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie zarzut nie dotyczy błędu toku kontroli decyzji administracyjnej, ale oceny czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ta ocena należy do elementów orzekania w sprawie sądowoadministracyjnej. Przechodząc do merytorycznej oceny tego zarzutu zauważyć trzeba, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy N. przez Sąd I instancji było naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa przez brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie. W treści swej przepisy te statuują podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie: zasadę działania na podstawie przepisów prawa i zasadę prawdy materialnej, obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Realizacji tych zasad służy miedzy innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej. Skoro, jak wykazał Sąd I instancji, organy wybiórczo dokonały oceny zebranych dowodów np. Raport oceniono w pierwszej wersji, pomijając dwa jego uzupełnienie i na tej podstawie wyprowadziły swoje wnioski, to nie można podważyć słuszności stanowiska Sądu I instancji co do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Odrębne stanowisko skargi kasacyjnej jest niezasadne. Także zarzut skargi oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. o naruszeniu prawa materialnego art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię jest chybiony. Skarżący w drodze gołosłownej polemiki z prawidłowym stanowiskiem Sądu orzekającego usiłuje podważyć jego słuszność. Dodać też trzeba, iż skarga kwestionując wyrok Sądu podnosi argumenty pozaprawne jak ten, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji może podzielić środowisko miejscowe i doprowadzić do konfliktu społecznego mieszkańców wsi S. oraz władz Gminy N. z inwestorem. Zważywszy na stanowisko organów w sprawie niniejszej oraz materiał dowodowy prawidłowo Sąd I instancji przywołał treść art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mający zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Przepis ten stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wg planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. z dnia 9 marca 1990 r. teren na którym leży działka nr 128/8 przewidywana pod stację bazową telefonii cyfrowej, przeznaczony jest pod usługi turystyczne. Należy wiec podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że z treści wskazanego planu nie można wyprowadzić wniosku, iż wyklucza on na tym terenie wzniesienie wieży telefonii cyfrowej, która zgodnie z przyjętą kwalifikacją zalicza się do elementów infrastruktury technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zajął takie stanowisko w wyroku z dnia 4 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1535/97 stwierdzając, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie infrastruktury takiej jak: kanalizacja sanitarna, deszczowa, gazowa, telefoniczna dla osiedla mieszkaniowego nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, w którym dla danego terenu przewidziano realizację zabudowy mieszkaniowej (opubl. Wspólnota 1998, nr 50, poz. 26). Brak jest racjonalnych podstaw by z ogólnego pojęcia "infrastruktura techniczna" wyłączyć telefonię komórkową – cyfrową. Mając na uwadze ostateczną pełną wersję Raportu oddziaływania na środowisko spornej inwestycji, który we wnioskach końcowych jednoznacznie stwierdza, że stacja bazowa telefonii cyfrowej usytuowana na działce 128/8 w S. nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko ani na zdrowie ludzi, a także fakt, iż inwestycja uzyskała wszystkie prawem wymagane uzgodnienia należy dojść do stanowczego wniosku, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z prawem i zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Nie stanowi żadnego zagrożenia dla środowiska ani zdrowia ludzi. Jest to spełnienie przesłanek o których mówi art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – wyłączający możliwość odmowy ustalenia warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Przeciwne stanowisko skarżącego stanowi gołosłowną negację trafnej oceny Sądu I instancji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają pozaprawne argumenty skarżącego, iż wieża zburzy istniejący ład krajobrazowy bądź, że telefony komórkowe mieszkańców obsługują inni operatorzy sieci komórkowej. Raz jeszcze należy podkreślić, że tylko sprzeczność zamierzonej inwestycji z prawem oraz ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego może uzasadniać odmowę decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji. Mając na względzie powyższe rozważania trzeba stwierdzić, iż prawidłowej oceny prawnej dokonał Sąd I instancji. Bezzasadność obu zarzutów skargi kasacyjnej A. G. powoduje jej oddalenie z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Cofniecie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika małż. W. powoduje umorzenie postępowania kasacyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.