III SAB/Kr 26/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] postanawia skargę odrzucić M. W. wniesioną dnia [...] 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargą zarzuciła Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , bezczynność w rozpatrzeniu złożonych pismem z dnia [...] 2005 r. formalno-prawnych zarzutów dotyczących sporządzonego przez geodetę uprawnionego M. N. i przyjętego do zasobu dokumentacji geodezyjnej planu podziału nieruchomości stanowiącej działki ewid. 1, 2 i 3 , stanowiącego podstawę decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2000 r. znak [...], zatwierdzającej projekt podziału. Uzasadniając skargę M. W. podniosła , że w postępowaniu podziałowym nie uczestniczyła bez własnej winy , gdyż dnia [...],,2006" nabyła działkę 4 ( powstałą m.in. z podziału w/w działek ) i weszła w prawa strony. W. , że już w piśmie z [...] 2005 r. podnosiła zarzuty formalno-prawne do operatu podmiotowego , których Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zbadał. Powołując się na treść postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia 30 sierpnia 2005 r KN-025 82/05 , skarżąca twierdziła , iż ,, przesłanki zawarte w jej piśmie z [...] 2005 r. " mogą stanowić przesłankę do wznowienia postępowania ,a nawet uchylenia decyzji Wójta Gminy w [...] z dnia [...] 2006 r. .Skarżącej nie satysfakcjonuje , że postanowieniem z [...] 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , jej pismo z dnia [...] 2005 r. opisane jako skarga na wykonanie operatu pomiarowego KERG [...], przez geodetę uprawnionego M. N. , potraktował jako podanie o wznowienie postępowania w sprawie podziału działek 1 ,2 i 3 i przekazał według właściwości Wójtowi Gminy [...] . Zdaniem skarżącej , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , jako organ wyspecjalizowany , winien zbadać uchybienia prawno- techniczne operatu podziałowego , a bezczynność organu uniemożliwia wykazanie skarżącej ,, bezprawności zajęcia działki katastralnej decyzją komunalizacyjną i zamyka drogę uregulowania stanu prawnego jej nieruchomości " . Operat podziałowy w przekonaniu skarżącej narusza Rozporządzenie Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Uzasadniając zarzuty skierowane przeciwko Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego , oraz wskazując na skutki bezczynności przez niedopełnienie obowiązku nadzoru nad wykonywaniem przez pracowników zleconych prac , skarżąca podnosiła , że zarówno decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...].2000 r. jak i decyzja komunalizacyjną Wojewody [...] z [...]1994 r. [...] dotyczą tego samego obszaru wykazanego w dwóch różnych księgach wieczystych ; nr A byłego właściciela i nr A Gminy [...] , co jest następstwem błędnie wykonanych wykazów ,, zmian synchronizacji mapy katastralnej " oraz nieuzgodnienia stanu hipotecznego KW [...] z nową mapą ewidencji gruntów. Skarżąca nie godzi się ze stanowiskiem organu , że ewentualne czynności rozgraniczeniowe wykonywać ma na swój koszt. Wskazuje , że z treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] sygn. [... ]wynika , iż Sąd ,, nie uznał granic działek przyjętych w operacie podziałowym M. N. " oraz ich powierzchni , co podważa jej prawo własności i treść aktu notarialnego z [...] 2000.r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę przedstawiając akta postępowania przed tym organem , oraz akta postępowania przed Wójtem Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazano , że M. W. pismem z dnia [...] 2005 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wystąpiła ze skargą ,, na wykonanie operatu pomiarowego zarejestrowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] za Nr [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego M. N. z brakiem należytej staranności ".W skardze podniesiono szereg zarzutów w zakresie czynności podziału nieruchomości tym operatem . Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o sposobie załatwienia skargi poinformowano M. W. , która w toku postępowania wykazała się postanowieniem córki A. M. W. , pismem z dnia [...] 2005 r. znak [...] Wskazano , że udzielenie odpowiedzi poprzedzone zostało postępowaniem wyjaśniającym na rozprawie administracyjnej połączonej z wizją lokalną na gruncie w dniu [...] 2005 r. i analizą zgromadzonego materiału . Ustalono , że projekt podziału działek 1 ,2 i 3 objętych KW A dokonany został na zlecenie ich ówczesnych właścicieli D. i T. małż. M. . Wykonany projekt podziału zatwierdzony został decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...]2000 r., a zatem zanim A. M. W. stała się właścicielką powstały z tego podziału działki 4 Z tych względów zdaniem WING i K , skarżąca nie miała tytułu do uczestniczenia w postępowaniu podziałowym i nie jest uprawniona do podważania czynności technicznych podziału . Zajmując takie stanowisko w udzielonej na skargę z dnia [...] 2005 r. odpowiedzi , zarazem wskazał organ , że od czasu nabycia powstałej z podziału nieruchomości działki jej właścicielka ma przymiot strony w ewentualnych postępowaniach dotyczących sporu co do jej granic .Poinformowano skarżącą , że organem wyższego stopnia względem Wójta Gminy [...] w odniesieniu do podniesionych zarzutów formalnoprawnych co do zatwierdzenia planu podziału jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wskazano także , że skierowana do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezji i Kartografii skarga z dnia [...] 2005 r. zawierała także podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2000 r. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , przekazał pismo z dnia [...] 2005 r. Wójtowi Gminy [...] do załatwienia według właściwości w zakresie w jakim zawierało podanie o wznowienie postępowania , a po rozpatrzeniu zażalenia M. W. , postanowienie to utrzymał w mocy Główny Geodeta Kraju , postanowieniem z dnia [...] 2005 r. znak [...]. Postanowienie tego nie zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dalszej części odpowiedzi na skargę opisano losy postępowania o wznowienie w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2000 r. Wskazano , że decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2006 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...].2000 r., uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją dnia [...] 2006 r. sygn. akt [...] i przekazało sprawę o wznowienie postępowania ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy [...] w dniu [...] 2006 r. wydał dwie decyzje : znak [...] dotyczącą umorzenia postępowania oraz [...] dot. odmowy wznowienia postępowania. Od decyzji tych skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , lecz w chwili składania odpowiedzi na skargę , odwołania nie były rozpoznane. W tych okolicznościach zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] zarzut bezczynności podniesiony pod jego adresem nie jest uzasadniony. Wskazano także , że skarżąca skierowała do Wojewody [...] datowaną na [...].2006 r. , a wniesioną [...] 2006 r. skargę na pracowników m.in. Wydziału Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego Urzędu Wojewódzkiego .W związku z tą skargą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przedstawił Wojewodzie [...], ,, stanowisko z dnia [...] 2006 r. w sprawie wykonania operatu pomiarowego działek Nr 1 i 2 i 3 położonych w obrębie [...] Gmina [...] oraz wznowienia postępowania na wniosek p. M. W. " . Nadto udzielił dnia [...]. 2006 r. odpowiedzi na pismo Biura Poselskiego [...] posła Z. Z. w tej sprawie. Organ podkreślił, że dopiero z chwilą zakończenia postępowania przez Wójta Gminy [...],,wszczęte zostanie postępowanie wyjaśniające dotyczące prawidłowości wykonania czynności technicznych przez geodetę uprawnionego i czynności kontrolnych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] ". Taka kolejność jest zdaniem organu celowa, gdyż operat został przyjęty do zasobu bez wykazania usterek i stał się dokumentem, na podstawie, którego dokonano obrotu wydzielonymi działkami. W odpowiedzi na skargę zawarto także informację , że A. W. wystąpiła [...]. 2005 r. o unieważnienie w całości decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] 1994 r. znak [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] na podstawie art. 18 ust.1 w zw. z art.7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U.Nr 32 , póz. 191 z poźn.zm.), z mocy prawa , nieodpłatnie własności nieruchomości obj. Lwh [...] gm. Kat. [...] oznaczonej w jedn. ewid. [...] , obręb [...] jako działki Nr 5 , 6 , 7 , 8 , 9 , 10 , 11 , 12 i 13 .Decyzja ta nie była zaskarżona , stała się ostateczna , a prawo własności Gminy ujawniono w Kw B Wskazano , że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] 2006 r. znak [...], przekazał wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji . Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] 2007 r. , skarżąca M. W. wyjaśniła , że skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniosła w imieniu własnym .Okazała także akt notarialny z dnia [...].2000 r. Nr [...], z którego wynika , iż w tym dniu wraz z mężem nabyła od T. i D. małż. M. działkę 4 i 1/9 udziału w działce 4 , a następnie tym samym aktem działkę 4 i nabyty udział w prawie własności działki 3 , darowała razem z mężem swej małoletniej córce A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , póz. 1270 z późn.zm.) - dalej ustawa p.p.s.a - Sąd odrzuca skargę z innych niż wymienione w pky 1 -5 ) przyczyn , jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności. Przepis art. 3 § 2 ustawy zawiera katalog spraw , w których orzekają sądy administracyjne w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej. Należą do nich skargi na : 1/decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie , a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty , 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym , na które służy zażalenie , 4/ inne niż określone w pkt 1 -3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wymienione w dalszych pkt 5-7 tego przepisu akty nie mają związku ze sprawą .Według natomiast pkt 8 - ostatniego w tym katalogu - Sądy administracyjne orzekają w przedmiocie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 . Skarga na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oznacza zgłoszony pod adresem tego podmiotu zarzut , że jako organ właściwy i kompetentny do załatwienia sprawy w formie jednego z rozstrzygnięć przewidzianego w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , nie załatwił sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a. Oceniana na tej płaszczyźnie skarga M. W. na bezczynność w/w organu , prowadzi do konstatacji, że jest ona niedopuszczalna , gdyż przedmiot - rodzaj zarzucanej organowi bezczynności nie mieści się w określonym powołanym przepisem art. 3 § 2 pkt 1 do 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi katalogu spraw , w których skarga na bezczynność może być wniesiona. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie t.j. Dz.U. z 2005 r Nr 240 , póz. 2027 ) prace geodezyjne i kartograficzne ( w rozumieniu art.2 pkt 1 i 2 i art. 13 ust.1 w/w ustawy) , wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą ,a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa , jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Powołana ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne ( dalej ustawa ) , przepisem art. 7 ,, b" ust.2 pkt 2 sytuuje wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego , jako organ wyższego stopnia - w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego - tylko w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Krąg organów administracji geodezyjno-kartograficznej określony jest wyczerpująco w przepisach ustawy ( art. 6 a ust.1 pkt 2 lit a i b , ust.3 i 4 i 5 ) .Nie należą do nich podmioty uprawnione do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych w ramach prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Żaden przepis prawa , nie przydaje Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru i Geodezji kompetencji do rozstrzygania w drodze decyzji lub postanowień spraw dotyczących wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. W szczególności, żaden przepis ustawy , która art.42 ust.3 nakłada na osoby wykonujące samodzielnie funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii obowiązek wykonywania swoich zadań z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, nie przydaje wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, kompetencji do rozstrzygania w tych sprawach w drodze decyzji czy postanowienia. Podniesiony zatem zarzut bezczynności, w związku ze skargą, na niezbadanie uchybień prawno- technicznych operatu podziałowego sporządzonego przez geodetę uprawnionego M. N., w sposób oczywisty nie mieści się w katalogu tych spraw , które podlegają załatwieniu w drodze decyzji lub postanowienia , a zatem takich , w których skarga na bezczynność jest dopuszczalna .Nie zmienia tego okoliczność , że zgodnie z art. 7 ,, b " ust.1 lit a i b w związku z art. 46 ust.2 ustawy , do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działającego w imieniu Wojewody (jako organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego art.6 a ust.1 pkt 1 lit b) , należy kontrola przestrzegania , i stosowania przepisów ustawy , a w szczególności zgodności wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych zgodnie z ustawą i posiadania uprawnień zawodowych przez osoby wykonujące samodzielnie funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii. Główny Geodeta Kraju jest bowiem organem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wyłącznie umocowanym do nadawania uprawnień zawodowych (art. 45 sut.1 ) Jak i odbierania tych uprawnień oraz stosowania przewidzianych ustawą ( art. 46 ust.1 pkt 1-5 ) środków wobec osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii , które ze swojej winy naruszyły wyżej przytoczony przepis art.42 ust.3 ustawy. Zgodnie z art.46 ust.2 ustawy w sprawach wymienionych w ust.1 .orzeka , Główny Geodeta Kraju ,w drodze decyzji, na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego Przydanie wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru geodezyjnego i kartograficznego kompetencji do występowania do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o podjęcie rozstrzygnięć w drodze decyzji w sprawach wymienionych w art. 46 ust.1 , nie nadaje takiemu wnioskowi charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Żaden przepis prawa materialnego nie przydaje innym podmiotom uprawnienia do złożenia wiążącego wojewódzkiego inspektora nadzoru podania o wystąpienie z wnioskiem do Głównego Geodety Kraju o wydanie decyzji w sprawie z art. 46 ust.1 ustawy , ani też nie obliguje tego organu do uwzględnienia takiego wniosku .Akt polegający na wystąpieniu z wnioskiem do Głównego Geodety Kraju o wydanie , wobec osoby wykonującej samodzielną funkcję w dziedzinie geodezji i kartografii , decyzji w sprawie wymienionej w ust.1 art. 46 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne , nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej , względem osób trzecich , gdyż nie załatwia w sposób władczy indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej dotyczącej wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków tych osób .Na to , że podlegające kontroli akty muszą mieć charakter publiczno-prawny , zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 2005.02.01 FSK 1714/04 (Lex .Nr 178615 ) , a na to , że akt lub czynność ma być skierowana do tego podmiotu , który realizuje wynikające z ustawy uprawnienia lub obowiązek , wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 2006.09.20 II SA/01 456/06 (Lex.nr 193384). Z tych przyczyn , złożona przez skarżącą w piśmie z dnia [...] 2005 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], skarga na geodetę uprawnionego M. N. , oparta na zarzutach formalno-prawnych do operatu podziałowego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...]2000 r. , lokowana być może wyłącznie w ramach skarg wnoszonych w trybie przepisów działu VIII kpa ( art. 221 in ) regulującego postępowanie w sprawach ,, skarg i wniosków " na zaniedbania lub nienależyte wykonanie zadań , naruszenie praworządności lub przewlekłe albo biurokratyczne załatwianie spraw. Również nie satysfakcjonujące odpowiedzi organów mogą być przedmiotem skarg składanych w tym trybie. Sposób załatwianie spraw w tym trybie nie mieści się w katalogu spraw określonych art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , a zatem w katalogu spraw , w których dopuszczalna jest skarga na bezczynność organów administracji publicznej, l ta kwestia wyjaśniona już została w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. np. postanowienie WSA z dnia 2005.08. 17 ISA/Wa 1271/04 - Lex nr 19174). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , póz. 1270 ) Na marginesie tego rozstrzygnięcia Sąd zauważa , iż wobec odrzucenia skargi z powodu jej niedopuszczalności , nie była przedmiotem oceny sądu legitymacja skarżącej , do wniesienia samej skargi- na bezczynność organu z punktu widzenia interesu prawnego do jej wniesienia .