II SAB/Go 29/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi C.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę W dniu 19 czerwca 2006r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo C.P. z dnia [...] czerwca 2006r, w którym skarżący wniósł o zweryfikowanie przeprowadzonej i zakończonej budowy dodatkowych pomieszczeń przy ul. [...]. Skarżący podał, że pomieszczenia te zostały dobudowane do budynku mieszkalnego, którego własność nabył w drodze umowy darowizny, przez jego brata J.P., w sposób nielegalny, bez jego zgody oraz bez nadzoru właściwego organu. Wezwany do sprecyzowania swojego żądania, w pismach z dnia [...] lipca 2006r. oraz [...] sierpnia 2006r. skarżący podał, że jego skarga dotyczy opieszałości w działaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K.B. w powyższej sprawie, zwłaszcza, że przedmiotowy budynek jest zabytkiem. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2006r. PINB wyjaśnił, że zarzuty skarżącego co do dokonanej nadbudowy werandy jak i prowadzonych robót budowlanych nie zostały udokumentowane w sposób mogący wskazać na wystąpienie naruszenia jego interesu prawnego, w związku z czym w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w powyższej sprawie nie ma przymiotu strony. Podał również, że nieprawdą jest, iż modernizacja i nadbudowa werandy obecnie jest samowolą budowlaną, a także to, że prowadzona modernizacja w oparciu o zatwierdzony projekt zasłania okna w budynku skarżącego. Wskazał również, że budynki C.P. i J.P., oddzielone od siebie wspólną ścianą ogniową, nie mają żadnej wartości zabytkowej. Organ wyjaśnił także, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2006r. nakazał J.P. wstrzymać wykonywanie robót budowlanych, związanych z realizacją rozbudowy werandy wejściowej do budynku mieszkalnego przy ul. [...], a następnie decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2006r. nałożył na J.P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, co następuje: Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonywanie przez J.P. robót budowlanych związanych z rozbudową werandy wejściowej do budynku mieszkalnego przy ul. [...], które zostały następnie wznowione na podstawie pozwolenia udzielonego przez organ decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002r. Na skutek interwencji skarżącego C.P. organ przeprowadził kontrolę wznowionych robót, które ponownie wstrzymał postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2004r., ze względu na wykonywanie ich niezgodnie z projektem, stanowiącym załącznik do w/w decyzji z dnia [...] stycznia 2002r. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. PINB zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt zamienny wraz z oceną techniczną i udzielił pozwolenia na wznowienie w/w robót budowlanych. Jednakże od decyzji tej odwołał się C.P.. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004r. uchylił orzeczenie PINB z dnia [...] sierpnia 2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uchylenia decyzji PINB było stwierdzenie naruszenia przepisów Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego w sytuacji, gdy uprzednio na inwestora nie został nałożony obowiązek jego przedstawienia. Organ II instancji podkreślił również, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu doręczenia inwestorowi postanowienia z dnia [...] maja 2004r. o wstrzymaniu robót, podczas, gdy zgodnie z przepisem art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia go inwestorowi, chyba, że w tym terminie - w oparciu o art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego - zostanie wydana stosowna decyzja. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r. PINB po raz kolejny wstrzymał prowadzone przez J.P. roboty budowlane związane z rozbudową przedmiotowej werandy, które po upływie dwóch miesięcy od momentu doręczenia utraciło ważność, bowiem w terminie tym PINB nie wydał żadnej decyzji administracyjnej. W związku z pismami kierowanymi przez C.P. do organu w sprawie wykonywanych przez J.P. robót budowlanych, po ponownym przeprowadzeniu kontroli, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2006r. PINB wstrzymał wykonywanie tychże robót. Postanowienie powyższe zostało zaskarżone przez C.P., ale ze względu na to, że skarżący wniósł zażalenie po upływie ustawowo określonego 7 - dniowego terminu, postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. WINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Następnie dnia [...] marca 2006r. PINB wydał decyzję, którą nałożył na J.P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją rozbudowy werandy wejściowej do budynku mieszkalnego, położonego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w terminie 30 dni, a kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a także nałożył obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy pomimo ustawowego obowiązku organ ten w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub też nie podjął stosownej czynności - pomimo istnienia ustawowego obowiązku. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności nie ma żadnego znaczenia, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej, znajdująca oparcie w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., może zostać wniesiona do sądu administracyjnego zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 52 § 1 p.p.s.a, dopiero po wyczerpaniu wszystkich środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniem przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia ustawa nakazuje rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej środkiem takim, który musi zostać przez skarżącego wyczerpany przed wniesieniem skargi do sądu, jest według orzecznictwa zażalenie wniesione do organu nadrzędnego nad organem, którego bezczynność strona skarży, w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA W Warszawie z 06.07.2006r. sygn. l OSK 480/06 LEX nr 188512). Zgodnie z treścią powyższego przepisu w przypadku naruszenia przez organ administracji ustawowo określonego terminu do załatwienia sprawy, tj. miesiąca w przypadku, gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ewentualnie dwóch miesięcy, gdy ma skomplikowany charakter (art. 35 kpa), stronie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie do organu wyższego stopnia. Niezależnie od pozytywnego czy też negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu może ewentualnie podważać stanowisko zajęte przez organ nadrzędny. Z powyższego wynika, że warunkiem sine qua non wniesienia do Sądu skargi na bezczynność organu, jest zaskarżenie tej bezczynności do organu nadrzędnego. Natomiast niewyczerpanie wyżej opisanego środka prawnego powoduje w konsekwencji odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić, czy skarga C.P. na bezczynność PINB w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez J.P., może zostać uznana za dopuszczalną. Ostatnim aktem wydanym przez organ l instancji przed wniesieniem przez skarżącego skargi do Sądu była decyzja z dnia [...] marca 2006r. nakładająca na J.P. obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Po tej dacie w aktach administracyjnych nie ma żadnej wzmianki o tym, że C.P. skarżył bezczynność PINB do organu nad nim nadrzędnego, tj. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Również ze znajdującego się w aktach sądowych oświadczenia PINB z dnia [...] stycznia 2007r. (k-113) wynika, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wystosował żadnego pisma, które można by uznać za zażalenie na bezczynność wniesione w trybie art. 37 § 1 kpa. A zatem wobec braku zażalenia wniesionego przez skarżącego bezpośrednio przed wniesieniem skargi do Sądu należy uznać, że skarżący nie wyczerpał wszystkich możliwych przewidzianych prawem środków zaskarżenia, w związku z czym skargę jego należało uznać za niedopuszczalną. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. Na marginesie jednak należy dodać, że bezczynność organu administracji publicznej polega przede wszystkim na tym, że organ w przewidzianym terminie nie wydał żadnego aktu administracyjnego, bądź nie podjął żadnej czynności wymaganej przepisami prawa. W wielokrotnie składanych do organów nadzoru budowlanego pismach skarżący domaga się orzeczenia rozbiórki dobudowanej przez J.P. werandy wejściowej do budynku mieszkalnego położonego w [...]. Należy jednak zauważyć, że nie przychylenie się do żądań skarżącego i nie wydanie decyzji administracyjnej o zadowalającej go treści nie może być utożsamiane z bezczynnością organu w sprawie. Dlatego też nie można zarzucić organowi bezczynności w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego podjął on decyzję o legalizacji wykonanych robót a nie orzekł rozbiórki spornej werandy - tak jak domaga się tego skarżący. Ustalenia powyższe nie miały jednakże wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.