II GSK 370/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Joanna Kabat – Rembelska (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 839/06 w sprawie ze skargi R. G. - [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 17 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert w sprawie dotyczącej ubezpieczeń zdrowotnych postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 839/06, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 17 lutego 2006 r. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że do czasu uprawomocnienia się wyroku nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. [...] w P. złożyło odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes Funduszu) od ogłoszonego w dniu 7 grudnia 2005 r. rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadzonego przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W konkursie, w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczeń podstawowych dla dzieci i młodzieży do 18 roku życia, świadczeń podstawowych dla dorosłych z protetyką oraz świadczeń specjalistycznych w ortodoncji, wybrano oferty konkurentów strony skarżącej. Decyzją z dnia 17 lutego 2006 r., wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm., dalej: ustawa), Prezes Funduszu nie uwzględnił odwołania strony skarżącej. Organ stwierdził, iż w toku postępowania nie doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, a tym samym naruszenia interesu prawnego odwołującego się oferenta. Prezes Funduszu wskazał, że przyczyną niewybrania przez komisję konkursową oferty odwołującego się uczestnika postępowania było stwierdzenie, iż oferent ten nie zapewnia należytego wykonywania umowy. Organ podniósł, iż w latach poprzednich stwierdzono nieprawidłowości w realizacji umowy zawartej przez [...] z Funduszem, polegające na fałszowaniu deklaracji pacjentów zgłaszanych przez tego świadczeniodawcę w ramach podstawowej opieki zdrowotnej. Dodatkowo Prezes Funduszu wskazał, iż oferent nie spełnił warunków koniecznych do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, czego nie dostrzegła komisja przeprowadzająca konkurs. Z oferty odwołującego się wynika bowiem, iż udziela on świadczeń zdrowotnych z użyciem aparatury i sprzętu medycznego, który nie posiada stosownych atestów i nie jest serwisowany, co stanowi naruszenie wymogów określonych w § 7 ust. 1 Ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (OWU) – stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 października 2005 r. (Dz. U. Nr 197, poz. 1643). Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję uznał, iż została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., gdyż organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu powołany w zaskarżonej decyzji argument dotyczący braku atestów dla eksploatowanego przez odwołującego się sprzętu jest argumentem nowym w stosunku do tych przedstawionych przez komisję konkursową. Przyczynę niewybrania oferty skarżącego Prezes Funduszu uzasadnił zatem posługując się własnymi kryteriami, chociaż powinien dokonać oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym prawidłowości kryteriów wyboru oferty, którymi posługiwała się komisja konkursowa. Odnosząc się do opinii Prezesa Funduszu, iż odwołujący się oferent nie zapewnia należytego wykonywania umowy Sąd wskazał, że kryteria oceny oferty w zakresie świadczeń medycznych wskazane zostały w art. 148 pkt 1 i 2 powołanej powyżej ustawy i nie ma wśród nich odrębnego kryterium zapewnienia należytego wykonania umowy. Jeśli oferta uzyskuje najwyższą liczbę punktów w zakresie ciągłości udzielania świadczeń, ich kompleksowości i dostępności, to nie sposób, w przekonaniu Sądu, wyprowadzić wniosku, iż oferent nie zapewnia należytego wykonywania umowy. Ponadto, skoro zgodnie z treścią art. 146 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu określa warunki wymagane od świadczeniodawców, to zdaniem Sądu I instancji, organ ten ma możliwość określenia, że w konkursie nie mogą uczestniczyć podmioty, które nienależycie wywiązywały się z dotychczas zawartych umów. WSA zwrócił też uwagę na brak w aktach sprawy załącznika do zarządzenia Nr 70/2005 Prezesa NFZ z dnia 7 października 2005 r. oraz zarządzenia Nr 94/2005 Prezesa NFZ z dnia 17 października 2005 r., na które Prezes Funduszu powoływał się w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu I instancji wskazany brak uniemożliwia dokonanie pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej Prezes Funduszu wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 154 ust. 1 i 6 w zw. z art. 152 ust. 1 oraz art. 146 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż ocena naruszenia interesu prawnego oferenta w następstwie ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert nie może być dokonana przez Prezesa Funduszu z uwzględnieniem okoliczności nie dostrzeżonych przez komisję prowadzącą konkurs ofert, które winny skutkować niewybraniem oferty; 2) art. 154 ust. 1 i 6 w zw. z art. 152 ust. 1 i art. 139 ust. 4 zd. 1 ustawy, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że Prezes Funduszu w toku rozpoznania odwołania zobowiązany jest do badania ofert wszystkich oferentów; 3) art. 148 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, że badanie oferty pod względem spełniania warunków wymaganych do zawarcia umowy stanowi ocenę oferty z zastosowaniem kryterium niewymienionego w art. 148 ustawy; 4) art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ocena wyboru oferty przez komisję konkursową może być dokonana jedynie z uwzględnieniem kryterium kompleksowości, ciągłości i dostępności oferowanych świadczeń; 5) art. 142 ust. 5 pkt 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że komisja prowadząca postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może nie dokonać wyboru świadczeniodawcy z powodu braku możliwości właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przez oferenta i błędne przyjęcie, że badanie oferty pod tym względem stanowi ocenę oferty z zastosowaniem kryterium niewymienionego w art. 148 ww. ustawy; II. naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 62 pkt 1 oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej: p.p.s.a., poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o dokumenty powołane w zaskarżonej decyzji, które były znane i dostępne stronom postępowania administracyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na błędnej ocenie, że zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy to jest z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm., dalej: ustawa), podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy, należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia - dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 97 ust. 3 pkt 2 i art. 132 ust. 1 ustawy). Do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138 ustawy). Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 ustawy). Zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się, co do zasady, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (art. 139 ust. 1 i 4 ustawy). Komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art. 151 ust. 1 ustawy). Ustawa nie określa wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania. Z przepisu § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) wynika, że komisja konkursowa wskazuje oferty, które zostały przez nią wybrane. Przepis art. 154 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu może uwzględnić odwołanie w terminie 7 dni od dnia jego złożenia i udzielić pisemnej odpowiedzi składającemu odwołanie. W przypadku nieuwzględnienia odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu przekazuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. W przypadku uwzględnienia odwołania, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8 ustawy). Z powołanych przepisów wynika, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie – Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust.1 ustawy). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6 ustawy). Niewątpliwie więc postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art.154 ust. 6 ustawy). W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Postępowanie administracyjne w tej sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad k.p.a. Decyzja Prezesa Funduszu, podlegająca w myśl art. 154 ust. 8 ustawy zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie jest decyzją odwoławczą (decyzją organu II instancji). Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Od decyzji podjętej w trybie k.p.a. przysługuje odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.) bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a więc organu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Strona skarżąca nie występowała z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i dlatego skarga na decyzję Prezesa Funduszu wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O prawidłowości przyjętego powyżej stanowiska świadczy także ta okoliczność, że w art. 154 ust. 6 ustawy wskazano, iż decyzja Prezesa Funduszu o której mowa w tym przepisie podlega natychmiastowemu wykonaniu. Należy zauważyć, że generalnie rzecz biorąc rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jedynie decyzji, od której służy odwołanie. Zważywszy, iż w doktrynie podnosi się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej jest w istocie środkiem równoważnym do odwołania, nadanie decyzji Prezesa Funduszu na mocy ustawy rygoru natychmiastowej wykonalności, dowodzi, że od takiej decyzji przysługuje środek zaskarżenia – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.