VII SA/Wa 2093/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. C. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2004 r. Wójt Gminy P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z wnioskiem o podjęcie działań dotyczących nielegalnie ustawionych barakowozów i prowadzonych robót budowlanych na działce nr ew. [...] w W. Przeprowadzona w dniu [...] lipca 2004 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. kontrola ujawniła, iż na działce o ww. nr ew. znajduje się między innymi wagon kolejowy bez podwozia o wym. 2,80 m x 9,60 m., konstrukcji drewnianej, usytuowany na blokach betonowych w odległości 1,20 m. od granicy działki. Wagon ten stanowi własność Pani B. C.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał B. C. rozebrać ww. wagon kolejowy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż obiekt ten ustanowiony jest z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego oraz niezgodnie z przeznaczeniem tego terenu zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa D. i W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 2003 r., gdzie przedmiotowa działka znajduje się w symbolu R oznaczającym obszary rolnicze z zakazem zabudowy i grodzenia terenów. Dlatego nie było możliwe podjęcie działań legalizujących przedmiotową inwestycję. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, wszczętego na skutek odwołania złożonego przez J. G., M. G. oraz B. C., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] stycznia 2005 r. decyzję nr [...], którą uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to uzasadnił obowiązkiem organu I instancji jednoznacznego ustalenia daty usytuowania wspomnianego wagonu na działce nr ew. [...] w W szczególności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zobowiązany był ustalić, czy zdarzenie to nastąpiło w 1994, czy też w 1995 roku, co w sposób istotny wpływało na wynik postępowania administracyjnego, determinowało bowiem zastosowanie przez organ właściwych przepisów prawa. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej z udziałem stron, organ I instancji jednoznacznie ustalił, iż sporny wagon został usytuowany na ww. działce w roku 1994 r., a zatem w niniejszej sprawie organ zobowiązany był zastosować przepisy obowiązującego przed rokiem 1995 ustawy -Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając w oparciu o przepis art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U., z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał J. G., M. G. oraz B. C. rozebrać wagon kolejowy o konstrukcji drewnianej usytuowany na działce nr [...] w W. w gminie P.. W uzasadnieniu podniósł, iż sporny obiekt posadowiony został na ww. działce w 1994 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Został on zatem zlokalizowany z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego oraz niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy P. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w P. nr [...] z dnia [...] września 1992 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Nr [...] poz. [...] i obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. Zgodnie z zapisem tego planu przedmiotowa działka znajduje się w symbolu 6.6 Zł. oznaczającym teren projektowanej zieleni wzdłuż brzegów zbiornika, w którym nie jest możliwe usytuowanie tego typu obiektów. W odwołaniu od powyższej decyzji B. C. zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez brak właściwej oceny, czy wagon kolejowy znajdujący się na działce nr ew. [...] w W. jest obiektem budowlanym, do którego mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego, jak również nieuwzględnienie przez organ I instancji wytycznych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz niezastosowanie przez ten organ przepisu art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odwołująca się podniosła, iż wagon kolejowy niezwiązany trwale z gruntem, posadowiony na betonowych luźnych płytach w ogóle nie jest obiektem budowlanym do którego stosuje się przepisy Prawa budowlanego. Ponadto, wskazała że obiekt ten znajduje się na działce ponad 5 lat, a zatem organ powinien zastosować art. 49 cyt. ustawy i w rezultacie nie nakazywać rozbiórki. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa. Wskazał, iż wagon kolejowy ustawiony na działce na blokach betonowych podlega regulacji Prawa budowlanego i obiekt ten nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego w przypadku, gdy roboty budowlane polegające na jego lokalizacji zostały przeprowadzone w warunkach samowoli budowlanej, należy przeprowadzić postępowanie określone w art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji podniósł również, że z akt sprawy, w tym protokołu z dnia [...] stycznia 2006 r. wynika jednoznacznie, że sporny wagon został ustawiony w roku 1994, a zatem należy w stosunku do niego zastosować zgodnie z art. 103 ust 2 Prawa budowlanego regulację prawną określoną w Prawie budowlanym z dnia 24 października 1974 r. Z treści art. 28 tej ustawy wynika, iż roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy roboty budowlane zostały przeprowadzone bez wymaganego pozwolenia zastosowanie znajduje przepis art. 37, zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzie lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem organu z treści powołanego przepisu wynika, że możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej w przypadku, gdy zostaną spełnione określone przesłanki. Obiekt powinien m.in. znajdować się na terenie, który zgodnie z obowiązującymi w dniu jego budowy przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. W okresie, w jakim ustawiono wagon kolejowy na działce o nr ew. [...] w W. gminie P. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w P. z dnia [...] września 1992 r. nr [...]. Zdaniem organu działka nr ew. [...] znajdowała się na terenie projektowanej zieleni wzdłuż brzegów zbiornika, co uniemożliwia przeprowadzenie pozytywnego postępowania legalizacyjnego i stwarza konieczność nakazania rozbiórki spornego wagonu kolejowego zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi błędną wykładnię art. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż wagon kolejowy posadowiony na belkach betonowych jest obiektem budowlanym, naruszenie art. 49 Prawa budowlanego oraz interesu prawnego strony polegające na ograniczeniu jej uprawnień właścicielskich. W szczególności zwróciła uwagę, iż wagon kolejowy nie stanowi obiektu budowlanego ponieważ został w całości posadowiony na działce, nie był przedmiotem robót budowlanych i nie ma żadnych instalacji ani urządzeń. W konsekwencji nie powinien stanowić w ogóle przedmiotu orzekania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2006 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Ważne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki. Podstawowym przepisem będącym podstawą prawną podjętej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nakazującej rozbiórkę wagonu był art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Okolicznością faktyczną, którą organ przyjął jako uzasadniającą zastosowanie powyższego przepisu było stwierdzenie, iż działka o nr ew. [...]znajdowała się na terenie projektowanej zieleni wzdłuż brzegów zbiornika, co uniemożliwia przeprowadzenie pozytywnego postępowania legalizacyjnego i stwarza konieczność nakazania rozbiórki spornego wagonu kolejowego. Analizując prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ Sąd stwierdził, iż ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z powyższego planu wynika, iż wyklucza się wszelką lokalizację obiektów wypoczynkowych na terenach leśnych oraz w strefach ochrony wód otwartych 100 m od brzegów zbiornika, w ramach strefy ochrony ekologicznej. Ponadto wypis ten wskazuje na konieczność likwidacji istniejących gospodarstw w W. w granicach strefy ochronnej o zaostrzonych rygorach oraz założenie pasa ochronnego zieleni niskiej szerokości około 100 m. dookoła zbiornika, licząc od linii brzegowej akwenu przy maksymalnym piętrzeniu. Niemniej jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, pomimo ogólnikowego wskazania na działkę o nr ew. [...], iż sporny wagon kolejowy znajduje się właśnie na terenie projektowanej zieleni wzdłuż brzegów zbiornika i w odległości 100 m. od brzegów zbiornika. Podstawą takiego ustalenia organu nie może być również mapa dołączona do wspomnianego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jest ona nieczytelna, została przesłana z Urzędu Gminy P. za pośrednictwem telefaksu i nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika tego Urzędu. Adnotacja wskazująca na zgodność z oryginałem znajduje się jedynie na samym wypisie z planu, który bez odniesienia do wspomnianej mapy nie przesądza o decydującym dla ostatecznego rozstrzygnięcia położeniu wagonu kolejowego. Także inne dokumenty znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego, w tym protokół oględzin działki o ww. nr ew. dokonanych w dniu [...] lipca 2004 r. nie wskazuje na dokładną lokalizację wagonu kolejowego, co mogłoby, przy uwzględnieniu zapisów obowiązującego w dniu posadowienia tego obiektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowić podstawę do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., jakkolwiek prawidłowo zakwalifikował wagon kolejowy do kategorii obiektów budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego, a w jego ramach obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ustalił właściwą datę posadowienia tego obiektu, to jednak nie przeprowadził w sposób właściwy dalszych czynności procesowych i nie zgromadził materiału dowodowego, będącego podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Dopiero dokonane przez organ i nie budzące najmniejszych wątpliwości ustalenie dokładnego miejsca położenia wagonu kolejowego względem zbiornika wodnego i stref ochronnych wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w P. z dnia [...] września 1992 r. nr [...] pozwoli na wydanie właściwego rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego obiektu. Konkludując w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji nie zebrał i nie ocenił prawidłowo materiału dowodowego, a zatem w sposób istotny uchybił przepisom proceduralnym. Również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w postępowaniu odwoławczym nie zwrócił uwagi na wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i braki w zgromadzonym materiale dowodowym, lecz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji naruszył zasady postępowania w stopniu wpływającym istotnie na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.