II GSK 291/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Joanna Kabat – Rembelska (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1608/05 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 15 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1608/05 oddalił skargę T. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 15 czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał między innymi, że Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu decyzją z dnia 27 kwietnia 2005 r., nr [...] zawiesił skarżącemu prawa wynikające z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Jako podstawę działania organ wskazał przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 549) zgodnie z którym komendant wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, zawiesza prawa wynikające z licencji, do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. W dniu 23 grudnia 2003 r. Prokuratura Okręgowa w P. skierowała przeciwko T. K. akt oskarżenia, w którym został postawiony mu, między innymi, zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko mieniu, określonego w art. 286 k.k. Wskazana okoliczność w pełni uzasadniała zawieszenie skarżącemu praw wynikających z licencji pracownika ochrony pierwszego stopnia. Komendant Główny Policji decyzją z dnia 15 czerwca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Komendant Główny Policji podzielił argumentację przedstawioną przez Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu i podniósł, iż z woli ustawodawcy osoba posiadająca licencję pracownika ochrony fizycznej, uprawniona do ochrony osób i mienia przy użyciu siły fizycznej i innych środków przymusu bezpośredniego, nie może wykonywać nałożonych ustawą zadań w przypadku, gdy sama staje pod zarzutem popełnienia przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, albowiem są to dobra, które co do zasady, z mocy ustawy pracownik ochrony jest zobowiązany chronić. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem, gdyż nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, zgodnie z którym komendant wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, zawiesza prawa wynikające z licencji, do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo ustaliły organy obu instancji, spełnione zostały przesłanki określone w powołanym przepisie. Sąd I instancji podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, że decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia należy do decyzji związanych. Oznacza to, że właściwy organ, w przypadku zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w powołanym przepisie, zobowiązany jest do zawieszenia praw wynikających z licencji, do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tej przyczyny, zdaniem WSA, zbędne jest, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy Policji, badanie zasadności zarzutów stawianych pracownikowi ochrony w ramach postępowania karnego. Ustosunkowując się do kwestii naruszenia przez organy Policji konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny odniósł się do tego problemu w wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 15/02, OTK-A 2003/9/103. W uzasadnieniu tego orzeczenia TK stwierdził, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż spełnienie warunku dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu, nie polega tylko na posiadaniu odpowiednich kwalifikacji, weryfikacji zdolności do pracy na podstawie badań lekarskich i psychologicznych, ale przede wszystkim niekaralności za przestępstwa umyślne. Z uwagi na specyfikę wykonywanej funkcji, wiążącej się z dużym ryzykiem oraz koniecznością zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winne być transparentne i uczciwe. Zdaniem Trybunału konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednocześnie, iż w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. W kontekście tego TK wskazał, że ustawa o ochronie osób i mienia ani nie wyłącza, ani nie ogranicza prawa do rekompensaty szkody poniesionej wskutek uniemożliwienia przez zawieszenie praw wynikających z licencji wykonywania zawodu pracownika ochrony, czy też prowadzenia w tym zakresie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu należy w konsekwencji przyjąć, iż Komendant Główny Policji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo zastosował powołany przepis ustawy o ochronie osób i mienia. Tej oceny nie może zmienić przywołana przez skarżącego w skardze i w piśmie procesowym z dnia 9 maja 2006 r. okoliczność dotycząca umorzenia przez Prokuraturę Okręgową w P. dochodzenia o przestępstwo określone w art. 270 § 1 k.k., albowiem z akt postępowania wyraźnie wynika, iż sprawa o sygn. akt VI Ds. 128/03 dotyczy innych zarzutów, niż sprawa objęta aktem oskarżenia skierowanym w dniu 23 grudnia 2003 r. do Sądu Rejonowego w P. między innymi przeciwko skarżącemu. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Komendant Główny Policji, a wcześniej Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, w ocenie Sądu, nie dopuścili się obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem organy te oparły się na dowodach uzyskanych z Prokuratury Okręgowej w P., a także na wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania przez samego skarżącego, dokonując jego wszechstronnej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oraz dokonując oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Ponadto zaskarżona decyzja została uzasadniona zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. T. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Powołując się art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 7 k.p.a. polegającego na odmowie realizacji prawa do wykonywania zawodu oraz przedłożeniu interesu społecznego ponad słuszny interes obywatela, - przepisów postępowania przez przekroczenie zakresu swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcie błędnych wniosków ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak rozeznania w prowadzonej sprawie karnej, integralnie związanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnego przepisu postępowania, który miał być naruszony przez WSA, stwierdzając ogólnie, że doszło do przekroczenia zakresu swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcia błędnych wniosków ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przy nieznajomości stanu postępowania karnego integralnie związanego z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a., gdyż w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnego, naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania, nie przywołano uzasadnienia zarzutu i wreszcie nie wykazano, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym całkowicie wadliwie skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania uchylał się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na marginesie zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która polega na badaniu zgodności zaskarżonych aktów i czynności z prawem. Jak z tego wynika zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych nie jest zbieranie i ocena materiału dowodowego oraz dokonywanie ustaleń faktycznych. Przechodząc do wskazanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. stwierdzić należy, że zawiera on kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosowanie tej zasady odnosi się przede wszystkim do prawa procesowego, ale w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s. 226). Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że powołany przepis ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000 s. 139). Z kolei w sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Decyzja o zawieszeniu praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej, wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, jak trafnie przyjął to Sąd I instancji, jest decyzją związaną. W związku z tym przy stosowaniu tej normy prawa materialnego nie miała zastosowania zasada wyrażona w art. 7 k.p.a. in fine, a tym samym nie mogło dojść do jej naruszenia na etapie sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.