II GSK 290/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Joanna Kabat – Rembelska Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 687/05 w sprawie ze skargi G. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 11 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony oddala skargę kasacyjną. UASADNIENIE Zaskarżonym rozpoznawaną skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 11 lutego 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 15 grudnia 2004 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie cofnięcia skarżącemu – G. O. - licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 11 lipca 2001 r. skarżący uzyskał licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Następnie, wobec nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie aktualnych badań lekarskich Komendant Wojewódzki Policji w G. decyzją z dnia 27 września 2004 r. cofnął G. O. licencję. We wniesionym od tej decyzji odwołaniu odwołujący domagał się jej unieważnienia, wykazując, iż postępowanie w sprawie powinno być zawieszone w związku z zawisłą przed sądem powszechnym sprawą o ustalenie uszczerbku na zdrowiu i przyznania jednorazowego odszkodowania oraz przyznania prawa do renty, w tym powypadkowej. Komendant Główny Policji decyzją z dnia 15 grudnia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. cofającej licencję, uznając, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art.156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu wniosku G. O. o ponowne rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji decyzją z dnia 11 lutego 2005 r. utrzymał w mocy własne, uprzednie rozstrzygnięcie. W skardze na tę decyzję skarżący domagał się jej uchylenia oraz "wydania decyzji o zawieszeniu postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.", gdyż decyzja Komendanta Głównego Policji utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji są niezgodne z przywołanym przez niego przepisem i tym samym winny ulec zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając zasadność skargi przyjął, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Komendanta Głównego Policji naruszają prawo procesowe. Według Sądu I instancji wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, a tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w jakim dokonuje się stwierdzenie nieważności decyzji. Taki też pogląd, w ocenie Sądu rozpoznającego skargę, jest prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto, że wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności", winno zostać rozpatrzone jako odwołanie (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000r. sygn. akt I SA 1851/00 oraz wyrok NSA z dnia 11 maja 1988r. sygn. akt IV SA 1001/87). Pismo skarżącego zatytułowane – "odwołanie", tym bardziej powinno zostać rozpoznane w trybie zwykłym, niezależnie od podnoszonych w nim treści. Sąd podkreślił, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowiącym gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Potraktowanie złożonego odwołania jak żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawęża pole kontroli decyzji zaskarżonej wyłącznie do przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i tym samym narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy -również pod kątem ewentualnego naruszenia prawa, o którym stanowi wskazany przepis. Jednocześnie Sąd zastrzegł, że w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy istnienia przesłanek nieważności decyzji, organ może wydać jedynie rozstrzygnięcie na podstawie art.. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. We wskazaniach, co do dalszego postępowania Sąd podał, że Komendant Główny Policji powinien rozpoznać sprawę ponownie jako organ odwoławczy z uprawnieniami wynikającymi z art.138 § 1 i 2 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm./ zwanej dalej p.p.s.a., oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.u.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, że Sąd oparł orzeczenie nie na aktach sprawy i znajdujących się w nich dokumentach, a na przywołanych przez siebie wyrokach wydanych w konkretnej sprawie administracyjnej. Uchybił zatem w sposób istotny przepisom art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., a także art. 1 § 2 p.u.s.a. Nadto zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu, co do zakresu stosowania art. 156 k.p.a. stoi w opozycji do treści samego przepisu ( w żadnym z jego unormowań ustawodawca nie wskazał wymogu ostateczności decyzji wzruszanych w tym trybie), a teza o utrwalonym orzecznictwie sądów co do pierwszeństwa stosowania trybu zwykłego (odwoławczego), nawet jeżeli strona postępowania administracyjnego wnosi o tryb nadzwyczajny nie znajduje odzwierciedlenia w tym orzecznictwie - vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 09.01.1998 r. sygn. akt. I SA/Lu 1341/96, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 06.07.1998 r. sygn. akt IV SA 2114/96, z dnia 07. 06.1999 r. sygn. akt IV SA 987/97, z dnia 01.10.1999 r. sygn. akt III SA 7538/98. Niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych co do zakresu stosowania art. 156 k.p.a. uniemożliwia więc pewności i stabilności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Rodzi się także pytanie jakie są granice negacji przez organ administracji publicznej woli strony postępowania administracyjnego, posiadającej pełną zdolność do czynności prawnych i jasno określającej swoje żądanie, biorąc nawet pod uwagę dyspozycję art. 7 k.p.a. oraz różnice wynikające co do zakresu rozstrzygania sprawy w trybie nadzoru i trybie zwykłym . Cywilistyczny pogląd, że nie tytuł pisma a jego treść mają decydujące znaczenie dla określenia żądania strony ma poparcie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22.01.1988 r. sygn. akt SA/Wr 815/87 (ONSA 1988/1/31) czy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.11.1999 r. sygn. akt IV SA 1512/98 . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami rozdziału 1 Działu IV p.p.s.a. obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z treści art.183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenie innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego I instancji. Działając w granicach zakreślonych postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rozpoznawany środek odwoławczy nie ma usprawiedliwionych podstaw. Strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji , iż przy wyrokowaniu doszło do naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a.. Przepis ten, w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy , stanowi , że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy . Zważyć więc trzeba , że z akt niniejszej sprawy wynika , iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 27 września 2004 r. zawierała pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia / Komendanta Głównego Policji /. W terminie odwoławczym G. O. wniósł pismo, określając go jako " odwołanie ". Adresatem pisma był Komendant Główny Policji, a wniesione zostało za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., a zatem zgodnie z trybem określonym w art. 129 § 1 k.p.a.. Z kolei z treści pisma wynika, iż wadliwość rozstrzygnięcia skarżący upatrywał w tym, iż organ I instancji nie zawiesił postępowania administracyjnego, a jego zdaniem był do tego zobligowany treścią art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego też uznał decyzję za " nieważną " i domagał się jej "unieważnienia ". Takie sformułowania zawarte w piśmie nie stanowiły jakiejkolwiek podstawy do utożsamiana ich z kodeksowym pojęciem " stwierdzenia nieważności decyzji ", o którym stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Uznanie przez organ odwoławczy, że strona zrezygnowała z odwołania i dokonała wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania w oparciu tylko o nieprofesjonalnie użyte w środku odwoławczym stwierdzenia, iż domaga się unieważnienia decyzji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Trafnie, zatem Sąd I instancji w tej części uzasadnienia orzeczenia, w której zawarto wskazania, co do dalszego postępowania nakazał Komendantowi Głównemu Policji rozpoznać sprawę ponownie w trybie zwykłym odwoławczym. Nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż pismo skarżącego Sąd I instancji uznał za odwołanie wniesione od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., a nie za wniosek złożony w trybie art. 157 § 2 k.p.a. Te elementy wskazują, że orzeczenie Sądu I instancji uchylające obydwie decyzje organu, którego działanie zaskarżono, wydane w trybie nadzwyczajnym, nie narusza art.133 § 1 p.p.s.a. ani też art.1 § 2 p.u.s.a.. W świetle przytoczonych okoliczności za nieprzydatne dla rozpoznawanej sprawy należało uznać zarówno wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak i polemizujące z nimi poglądy prezentowane w skardze kasacyjnej dotyczące stosunku postępowania odwoławczego do postępowania w trybie nadzoru. Zgodzić się przy tym należy ze stroną skarżącą, iż wbrew temu, co wskazał Sąd I instancji orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite. Obok bowiem poglądu twierdzącego, iż jedynym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, prezentowany jest także pogląd o braku przeszkód do stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Ten drugi pogląd prezentowany jest także w doktrynie / por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz – Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996 r. str. 701 /, przy czym istotnym jest, iż w wyrokach składów reprezentujących takie zapatrywanie prawne jak i w doktrynie podkreśla się, że zmiana trybu zwykłego odwoławczego na tryb nadzwyczajny na wniosek strony jest dopuszczalna wówczas, gdy wniosek wyraźnie wskazuje na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Taka sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie, w której z pisma nazwanego przez skarżącego odwołaniem nie wynikało, aby dokonał on wyboru nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji nieostatecznej, o którym mowa w art.156 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej jako podstawę przywołano także art.145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.., jednakże nie wskazano żadnych innych argumentów na naruszenie tego przepisu oprócz tych , które odnosiły się do omówionego już zarzutu dotyczącego naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a.. W związki z tym i ten zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.