IV SA/Gl 346/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007r. sprawy ze skargi E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] W wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 25 listopada 2005 r. złożonego przez E. T., Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych, działając z upoważnia Prezydenta Miasta K., decyzją Nr [...] z dnia [...]r., powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wnioskującej przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że według złożonej deklaracji rodzina wnioskującej uzyskuje stałe dochody w wysokości [...]zł w okresie rozliczeniowym, co daje miesięcznie kwotę [...]zł., a po potrąceniu kosztów utrzymania mieszkania ([...]zł), [...]zł na osobę. Wskazując na fakt posiadania samochodu osobowego [...]- rocznik [...], podkreślono, że dodatki mieszkaniowe przeznaczone są dla osób najuboższych, które z posiadanych środków pieniężnych nie są w stanie zaspokoić swych podstawowych potrzeb bytowych o swojej rodziny. Potwierdzono, że w przypadku rodziny strony zachodzi podstawa prawna do odmowy przyznania dodatku na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż sprzeczne z interesem ogólnym oraz zasadami współżycia społecznego byłoby przyznawanie dodatków mieszkaniowych, będących szczególnego rodzaju świadczeniem wypłacanym z pieniędzy publicznych, osobom posiadającym i utrzymującym samochody osobowe. Nie godząc się z powyższą decyzją, E. T. złożyła odwołanie. Wyjaśniła, że samochód zakupiła w roku [...], czyli w okresie, kiedy nie korzystała z dodatku mieszkaniowego. Wskazała także, że jest rodziną zastępczą dla [...] dzieci, z których [...] jest niepełnosprawnych. W związku z powyższym posiadanie samochodu jest dla niej koniecznością a nie kaprysem. Podkreśliła, że jako osoba pracująca wykorzystuje ten samochód dla robienia zakupów czy wizyt z dziećmi u lekarzy -specjalistów. Dodała, iż starania by zapewnić dzieciom normalną rodzinę, przeprowadzenie remontu tego mieszkania oraz dbanie o jego czystość i utrzymanie, nie mogą wpływać na pozbawienie jej dodatku mieszkaniowego, który przecież przysługuje jej rodzinie (dochód na osobę w rodzinie niższy jest niż dochód ustawowo określony w ustawie). Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej przywołało na art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 17 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdziło, że decyzja Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K., jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium uwzględniając ogólną zasadę ubiegania się o powyższe świadczenie, wyrażoną w art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, podkreśliło, że zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy organ rozpoznający wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, stwierdzając w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego występowanie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującą, że jest on w stanie samodzielnie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkaniowym, odmawia przyznania tego świadczenia. Mając na uwadze powyższe Kolegium wywiodło, że decyzja stanowiąca przedmiot odwołania nie narusza obowiązującego prawa, gdyż ustalona w toku przeprowadzonego postępowania sytuacja materialna rodziny wnioskującego, a mianowicie dochody miesięczne w wysokości [...] zł, co stanowi [...] zł na osobę – członka gospodarstwa domowego przy miesięcznych kosztach utrzymania mieszkania wynoszących [...] zł oraz posiadaniu samochodu osobowego [...] (rocznik [...] r.) zakupionego w [...]r., świadczy o występowaniu rażącej dysproporcji pomiędzy zadeklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym. Zatem organ pierwszej instancji słusznie odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała z dnia 20 maja 2002 r. sygn. akt OPK 21/ 2002) Kolegium wskazało na charakter dodatku mieszkaniowego jako szczególnego świadczenia pieniężnego wypłacanego przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, (...) w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal. Podkreśliło, że głównym zadaniem instytucji dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, iż dodatek mieszkaniowy przeznaczony jest dla osób niezamożnych, często pozostających bez pracy lub innego stałego źródła utrzymania, które przy wykorzystaniu własnych możliwości finansowych nie są w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych, do jakich niewątpliwie należy utrzymanie zajmowanego mieszkania. Zdaniem Kolegium rodzina wnioskującej nie należy do takich osób, o czym świadczy jej faktyczny stan majątkowy ustalony przez organ pierwszej instancji. Mimo zadeklarowanej ciężkiej sytuacji finansowej, rodzina w [...]r. nabyła samochód osobowy i z związku z tym z posiadanych środków ponosi teraz koszty jego eksploatacji i utrzymania (ubezpieczenie, paliwo, naprawy, przeglądy techniczne, rejestracja, naprawy), które obciążają budżet domowy, licząc, iż koszty utrzymania mieszkania zostaną pokryte z dodatku mieszkaniowego. W ocenie Kolegium sprzeczne z interesem ogólnym oraz zasadami współżycia społecznego byłoby przyznawanie dodatków mieszkaniowych, będących szczególnego rodzaju świadczeniem wypłacanym z pieniędzy publicznych, osobom, które stać na utrzymywanie samochodów, zwłaszcza, że w województwie [...] jest dobrze rozwinięta sieć komunikacji publicznej i korzystanie z pociągu, autobusu lub tramwaju jest niewspółmiernie tańsze od posługiwania się samochodem, także w zakresie transportu do najbliższego zakładu opieki zdrowotnej czy dojazdu do centrum handlowego. Nie godząc się z powyższą decyzją E. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego czyli art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wniosła o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Analizując dochód swojej rodziny w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym - wynoszący [...] zł, co stanowi kwotę [...]zł na osobę miesięcznie, stwierdziła, iż wyczerpane w tym przypadku zostało kryterium dochodowe (określone w art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) uprawniające do przyznania dodatku mieszkaniowego. Odmowę wnioskowanego świadczenia organy administracyjne – zarówno organ pierwszej instancji jaki organ odwoławczy - oparły na przesłance rażącej dysproporcji pomiędzy dochodami deklarowanymi a faktycznymi, przy czym organy administracyjne ową niezgodność upatrywały przede wszystkim w posiadaniu samochodu osobowego. W jej odczuciu samo posiadanie samochodu nie może stać się podstawą do odmowy przyznania świadczenia, tym bardziej, że jego posiadanie przy [...]osobowej rodzinie nie jest luksusem lecz niezbędną potrzebą. Posiadanie samochodu ułatwia bowiem w jej odczuciu robienie zakupów dla licznej rodziny oraz dojazd do lekarza z dziećmi, co niewątpliwie jest bardzo istotne, gdyż jest ona matką pracującą. Powołanie się na "rażącą dysproporcję" musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami, nie zaś opierać się na subiektywnej ocenie organu. Nie podzielając argumentacji zaprezentowanej przez Kolegium, podkreśliła, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną. W odpowiedzi na złożoną skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdziło, że przepis art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy ma charakter szczególny i stanowi wyjątek od ogólnej zasady przyznawania tego świadczenia osobom spełniającym kryteria określone w art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ odwoławczy nie podzielając twierdzeń skarżącej, iż utrzymanie kilkunastoletniego samochodu kosztuje miesięcznie tylko [...]-[...] zł, zwraca uwagę, że z doświadczenia życiowego wynika, iż takie samochody wymagają nieustannych napraw i remontów i dlatego przemieszczanie się środkami komunikacji publicznej jest tańsze. Nie podziela także argumentu, iż samochód ten jest niezbędny w wyjazdach do lekarzy z dziećmi czy na zakupy, wskazując na możliwość bezpłatnego dojazdu do centrum handlowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolę zaskarżonych aktów sąd administracyjny sprawuje pod względem zgodności z prawem (art. 1 ( 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.), a zatem w toku właściwego postępowania sąd bada czy akty organów administracyjnych nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 §1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontroluje także, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie ich nieważność (art.145 §1 pkt 2 wymienionej ustawy). Rozstrzygając zaś w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wioskami skargi ani przywołaną w sprawie podstawą prawną (art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), czyli oceniają legalność kwestionowanych aktów badając również zarzuty z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 3 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Rozpoznając niniejszą sprawę, godzi się stwierdzić, iż nie budzi zastrzeżeń ustalenie organów prowadzące do potwierdzenia, iż rodzina skarżącej spełnia przesłanki warunkujące uzyskanie przedmiotowego świadczenia. Należy jednak podkreślić, iż na mocy art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., organ właściwy do wydania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego odmawia przyznania wymienionego świadczenia, jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującej, że rodzina jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Właśnie ten przepis został powołany przez orzekające w sprawie organy jako materialnoprawna podstawa rozpatrywanego rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy, dlatego też w ocenie Sądu konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania w uzasadnianiu takiej decyzji wszystkich tych argumentów, które legły u podstaw wydania właśnie takiej decyzji. Uznanie administracyjne nie może bowiem oznaczać dowolności działania organu, który zmuszony jest uwzględniać w takim rozstrzygnięciu pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalające na ocenę nieprzekroczenia jego granic. Należy przy tym stwierdzić, że w przypadku decyzji uznaniowych obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż w przypadku rozpatrywania decyzji ustawowo związanych. Dlatego też w przypadku uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i przeprowadzić wszystkie czynności prowadzące do jednoznacznego i wiarygodnego ocenienia sytuacji rodziny wnioskującej o świadczenie. Tym wymogom, w ocenie składu sądzącego, organy orzekające w sprawie nie sprostały. Uzasadnienia obu decyzji nie odpowiadają wymogom z art.107 §3 Kodeku postępowania administracyjnego, bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych i nie wskazują dowodów, na jakich organy się oprały wydając swoje decyzje. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołuje się na fakt posiadania samochodu i ponoszenia kosztów z tym związanych, co nie należy do podstawowych potrzeb bytowych i wiąże się z dodatkowymi wydatkami, które ponieść musi rodzina. W opinii organu świadczy to o rażącej dysproporcji pomiędzy wtykanymi niskim dochodami a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. Z kolei w innym zdaniu uzasadnienia organ ten stwierdza, "że dodatki mieszkaniowe przeznaczone są dla osób będących w trudnej sytuacji materialnej, które nie są w stanie samodzielnie ponieść wysokich wydatków z tytułu zajmowania lokalu". Zatem w uzasadnieniu tej decyzji organ wskazuje na sprzeczne powody odmowy i powołuje nieostre i niezdefiniowane prawnie pojęcia typu "posiadanie samochodu i ponoszenie kosztów z tym związanych", "podstawowe potrzeby bytowe", "rażąca dysproporcja". W potocznym znaczeniu wskazane powyżej pojęcia interpretowane są w zróżnicowany sposób. Należy nadto wskazać, że organ ten nie zadał sobie trudu ustalenia wysokości ponoszonych przez wnioskującą wydatków związanych z utrzymaniem samochodu. Zatem jego wywody w omawianej materii przyszło uznać za gołosłowne, zaś decyzję za uchylającą się spod oceny legalności. Podobnie zresztą rzecz się ma z decyzją organu drugiej instancji. Na mocy art.138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego także organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w jej całokształcie, czyli organ ten jest także organem orzekającym, a nie tylko kontrolującym. Natomiast organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji w uzasadnieniu stwierdzając, że z uwagi na występującą rażącą dysproporcję pomiędzy zadeklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym organ pierwszej instancji, powołując się na art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, słusznie odmówił Pani E. T. przyznania wnioskowanego świadczenia. Ze stanowiskiem tym trudno się zgodzić i wypadnie je uznać co najmniej za nieprzekonywujące, przedwczesne i gołosłowne. W ocenie Sądu norma art.7 ust.3 pkt 1 cytowanej ustawy ma jednoznaczne brzmienie i cel. Pod pojęciem dysproporcji należy rozumieć "brak proporcji, symetrii, równowagi, brak harmonijnego stosunku między przedmiotami, zjawiskami, cechami występującymi łącznie, niewspółmierność, niesymetryczność" (patrz: Słownik języka polskiego pod red. naukową prof. dr Mieczysława Szymczaka, tom I, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1978, wydanie IX 1994 r., s. 490). Dysproporcja wymieniona w cytowanym art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna być nadto rażąca a zatem "dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, niewątpliwa, bezsporna, bardzo duża" (tamże, tom III, s. 24). Mając na uwadze powyższe godzi się podnieść, że organ orzekający o przyznaniu spornego świadczenia upoważniony był do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego wyłącznie w sytuacji, gdyby poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne wskazywały jednoznacznie, że sytuacja materialna, w tym wysokość wydatków zainteresowanej rodziny odbiegała w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości od deklarowanego rozmiaru jej dochodów. Decyzja taka powinna zatem zostać poprzedzona szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym a nadto poparta wyczerpującym uzasadnieniem, zawierającym gruntowne i obszerne omówienie przesłanek stanowiących podstawę wyrażonego w jej treści stanowiska. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca zadeklarowała dochody pozwalające na uwzględnienie żądania. Osiągania przez nią innych dochodów organy nie wykazały. Natomiast powołały się na jej dobry stan majątkowy wynikający z posiadania i utrzymywania samochodu. Stwierdzenie rażącej dysproporcji dochodów wnioskującej w takich okolicznościach budzi zastrzeżenia Sądu. Mający o niej świadczyć samochód osobowy – [...] z [...] r. ( o wartości [...] zł). został zakupiony w okresie, kiedy strona nie ubiegała się o przyznanie przedmiotowego dodatku. Orzekające w sprawie organy nie przeprowadzając w tym zakresie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim nie ustalając wysokości wydatków związanych z utrzymaniem samochodu, nie przeprowadzając analizy porównawczej "zysków i strat" z tytułu posiadania tego samochodu, jednoznacznie uznały, że samo posiadanie samochodu wyczerpuje wymienioną powyżej przesłankę "rażącej dysproporcji". Jest to tym bardziej zdumiewające, iż skarżąca już w odwołaniu, chociaż w sposób lakoniczny, to jednak zasygnalizowała problem konieczności posiadania tego samochodu. Wypada w tym miejscu zaznaczyć , że przy ocenie omawianych przesłanek należy wykazać dużą ostrożność oraz odnieść ją do indywidualnej – szeroko rozumianej – sytuacji wnioskodawcy. Należy podkreślić, przy dokładnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organy powinny samodzielnie przeprowadzić analizę kosztów utrzymania tego samochodu oraz ewentualnego jego wpływu na zmniejszenie codziennych kosztów utrzymania. Brak dokładnych danych dotyczących rozmiaru wskazanych wydatków uniemożliwia w ocenie Sądu, formułowanie wniosku, iż korzystanie z komunikacji publicznej jest tańsze a twierdzenia organu, że w przypadku rodziny można także korzystać z bezpłatnego transportu do centrum handlowego czy służby zdrowia, nie znajdują pokrycia w realiach codziennego życia i warte są dokładniejszej analizy. W ocenie Sądu na aprobatę nie zasługuje również argumentacja, zgodnie z którą skarżąca powinna wydatkować posiadane środki finansowe w pierwszym rzędzie na uiszczenie opłat czynszowych a nie na utrzymanie i eksploatację samochodu, gdyż nie należy to do podstawowych potrzeb bytowych gospodarstwa domowego. Przedstawione powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, co zdaniem Sądu stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy gdyż brak dokładnych ustaleń w powyższym zakresie spowodować mógł nieuzasadnioną odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy nieodzowne będzie precyzyjne określenie wysokości wydatków, jakie ponoszone są przez skarżącą w związku z korzystaniem z samochodu, dokonanie analizy wydatków i ewentualnych zysków. Dopiero bowiem wyjaśnienie powyższych okoliczności umożliwi dokonanie prawidłowej oceny co do możliwości odmowy przyznania spornego świadczenia na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 §1. - Kodeks postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.