II SA/Lu 990/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie rekultywacji działki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J.N. utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] odmawiającą mu udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie rekultywacji działki Nr 772/9, położonej w miejscowości Kol. S., przy użyciu skały płonnej (odpadu o kodzie 010412) w procesie odzysku odpadu. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że zaproponowana we wniosku J.N. rekultywacja części działki Nr 772/9 o pow. 1,206 ha przy użyciu skały płonnej (odpadu z kopalni [...].) nie może być dokonana z następujących względów. W myśl art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Zatem organ wydający decyzję w sprawie rekultywacji gruntu zobowiązany jest ocenić czy przedstawiony przez stronę sposób rekultywacji jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zamierzona rekultywacja przy zastosowaniu skały płonnej (odpadu o kodzie 010412) narusza - wynikające z załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356), warunki zgodnie z którymi skała płonna może być stosowana do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych takich jak zapadliska, nie eksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części takich wyrobisk, a wypełnianie odpadami należy prowadzić do rzędnych terenów nieprzekształconych. Na powierzchni działki Nr 772/9 znajdują się liczne nierówności, zagłębienia i wysypiska. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527) dla odpadu o kodzie 010412 (skała płonna) dopuszczalną metodą odzysku jest przeznaczenie do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu. Ze skierowanego do Starostwa Powiatowego pisma J.N. z dnia 22 sierpnia 2005 r. wynika, że wykorzystana do rekultywacji skała płonna w ilości 122106 ton przyczyni się do ukształtowania skarpy w kierunku istniejącego zagłębienia terenu o pochyleniu 1:1,5. W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w odwołaniu, że wykorzystanie skały płonnej do rekultywacji terenów zdegradowanych jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze do Sądu J.N. zarzuca naruszenie: - przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez ograniczenie się do przytoczenia treści przepisów prawnych bez zamieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 4 pkt 16 i 18 w związku z art. 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez przyjęcie, iż działka Nr 772/9 nie może zostać zrekultywowana przy użyciu skały płonnej, podczas gdy przedmiotowy grunt jest zdegradowany w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zaś wskazane przepisy nie zakazują użycia takiego odpadu do rekultywacji terenów rolniczych, a posiadacze odpadów mogą je przekazywać osobom fizycznym do wykorzystania na własne potrzeby, W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia – stosownie do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga J.N. nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) jednym ze sposobów ochrony gruntów rolnych jest ich rekultywacja. W myśl art. 4 pkt 18 cyt. ustawy, rekultywacja gruntów polega na nadaniu lub przywróceniu gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Gruntami zdegradowanymi są grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej (art. 4 pkt 16 ustawy). Grunty zdewastowane to grunty, które utraciły całkowicie wartość użytkową w wyniku powyższych przyczyn (art. 4 pkt 17 ustawy). W świetle pozostałych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązanym do rekultywacji jest osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, zaś wykonanie rekultywacji podlega kontroli organów administracji publicznej. Wobec tego Kolegium ma rację twierdząc, że organ wydający decyzję w sprawie rekultywacji gruntu zobowiązany jest ocenić, czy przedstawiony przez stronę sposób rekultywacji jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Bezspornym jest w sprawie, że skarżący zgłosił zamiar przeprowadzenia rekultywacji części działki Nr 772/9 i wykorzystania w tym celu skały płonnej, stanowiącej odpad z kopalni [...] Zatem w grę wchodzą przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Ustawa ta określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (art. 1 ust. 1 ustawy). Odpady – w świetle art. 3 ust. 1 – oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku Nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Jedną z kategorii odpadów, określonych w powołanym załączniku, stanowią pozostałości z wydobywania lub przetwarzania surowców (np. pozostałości górnicze). Ustawa o odpadach w art. 8 zakazuje postępowania z odpadami w sposób sprzeczny z przepisami ustawy oraz przepisami ochrony środowiska. Poza tym wprowadza zasadę, że odpady powinny być odzyskiwane lub unieszkodliwione w miejscu ich powstawania. W drodze wyjątku dopuszczalny jest odzysk odpadów lub ich unieszkodliwianie w innym miejscu. W myśl przepisów rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356) w ramach odzysku odpadu o kodzie 010412 (skały płonnej), tego odpadu można użyć do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części takich wyrobisk, przy spełnieniu dodatkowych warunków. Z akt sprawy nie wynika aby działka skarżącego stanowiła zapadlisko, czy też znajdowało się na niej nieeksploatowana odkrywkowe wyrobisko lub wyeksploatowana część takiego wyrobiska. W tych okolicznościach Kolegium prawidłowo argumentuje, że nie można dokonać rekultywacji działki z użyciem tego rodzaju odpadów pochodzących z kopalni węgla kamiennego, zwłaszcza że odpady takie służyć mogą – w ramach dopuszczalnych metod ich odzysku, określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527) – do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu . W myśl art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, nie będącej przedsiębiorcą , na ich własne potrzeby . Przepis ten nie oznacza, że zaplanowany sposób rekultywacji gruntu rolnego z wykorzystaniem skały płonnej (o kodzie 010412) jest dopuszczalny. W literaturze przedmiotu podnosi się, że zasadniczym kryterium decydującym o wyborze sposobu rekultywacji gruntów zdewastowanych powinno być przywrócenie stanu poprzedniego gruntów (zob. Irena Kleniewska "Obowiązek rekultywacji gruntów", P i P Nr 11/1986). Z akt sprawy wynika, że proponowany przez skarżącego sposób rekultywacji części działki Nr 772/9 ma polegać na ułożeniu warstwy skały płonnej o miąższości (przekroju ) od 1 m do 1,5 m i pokryciu jej warstwą ziemi urodzajnej. W rezultacie ma powstać skarpa o pochyleniu 1:1,5 w pobliżu naturalnego zagłębienia terenu działki. W świetle przeprowadzonych przez organ w dniu 2 lipca 2005 r. oględzin, powierzchnia działki stanowi teren naturalnie ukształtowany. Skarżący nie kwestionował ustaleń poczynionych w trakcie oględzin, które nie potwierdziły faktu zdegradowania gruntów na działce Nr 772/9. Zamierzony przez skarżącego sposób rekultywacji nie wskazuje, aby użycie skały płonnej prowadziło do właściwego ukształtowania rzeźby terenu, poprawienia właściwości fizycznych i chemicznych czy odtworzenia naturalnego układu gleb na działce Nr 772/9. Prowadziłoby natomiast do sztucznego ukształtowania terenu działki. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że stosownie do art. 101 pkt 1 lit.d ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) ochrona powierzchni ziemi polega na zapewnieniu jak najlepszej jej jakości, w szczególności przez ograniczanie zmian naturalnego ukształtowania. W myśl art. 103 ust. 1 cyt. ustawy, rekultywacja w związku z niekorzystnym przekształceniem naturalnego ukształtowania terenu polega na jego przywróceniu do stanu poprzedniego. W świetle powyższych rozważań zarzuty podniesione w skardze nie podważały argumentacji zaprezentowanej przez Kolegium. Ubocznie należy wskazać, iż bez znaczenia jest okoliczność, że Starosta zgodził się na użycie skały płonnej do rekultywacji innej nieruchomości należącej do skarżącego, skoro wydana w dniu [...] maja 2003 r. decyzja [...] (k. 11 akt sądowych) dotyczyła rekultywacji i zagospodarowania wyrobiska powstałego po wyeksploatowaniu złóż piasku i likwidacji zakładu górniczego, jakim jest kopalnia piasku. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), w razie likwidacji zakładu górniczego przedsiębiorca zobowiązany jest przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz do rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenów po działalności górniczej. Z akt sprawy nie wynika, aby na działce Nr 772/9 eksploatowane były – w ramach działalności górniczej – złoża piasku. Wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów (art. 22 ust.1 ustawy) organy administracji chronią nie tylko interesy indywidualnych właścicieli gruntów, lecz szerszy interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobra publicznego. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w sentencji wyroku.