III SA/Gd 11/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: WSA Felicja Kajut WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. Ch. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...]. Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 26 września 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 6 lipca 2001 r. o niestwierdzeniu choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu u M. Ch. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 3585/01 uchylił obie opisane wyżej decyzje. W uzasadnieniu wskazał, iż organy administracji nie poczyniły ustaleń, czy upośledzenie słuchu u skarżącego pozostaje w związku przyczynowym z warunkami pracy. Organy ponadto przyjęły za prawidłowe opinie, które nie pozwalały na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy rozpoznany u strony obustronny niedosłuch odbiorczy został spowodowany działaniem hałasu występującym w środowisku pracy, czy też jest następstwem uszkodzenia fizjologicznego nie mającego związku przyczynowego z warunkami pracy. Organ ponownie rozpatrując sprawę miał wezwać biegłych do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź też z urzędu zasięgnąć opinii innej jednostki orzeczniczej. Decyzją z dnia 20 października 2003 r. nr [...] Inspektor Sanitarny [...] odmówił stwierdzenia u M. Ch. choroby zawodowej narządu słuchu, opierając się na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 28 października 1999 r., Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. z dnia 17 stycznia 2000 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia 3 września 2003 r. W pierwszym z powołanych orzeczeń lekarskich rozpoznano u M. Ch. obustronny niedosłuch typu odbiorczego o poziomie poniżej 30 dB bez podstawy do uznania choroby zawodowej narządu słuchu. IMMiT w G. stwierdził obustronny niedosłuch ze znacznymi nawarstwieniami czynnościowymi, bez podstaw do uznania choroby zawodowej, zaś Instytut Medycyny Pracy w Ł. stwierdził obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu pozaślimakowego bez podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Decyzją z dnia 8 stycznia 2004 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że żadna z jednostek orzekających nie rozpoznała u badanego choroby zawodowej. Zdaniem organu zostały wyjaśnione wątpliwości związane z przyczyną niedosłuchu. Rozstrzygające znaczenie ma tutaj opinia IMP w Ł. , która stwierdza, że "za przyczynę niedosłuchu należy przyjąć proces fizjologicznego starzenia się słuchu (presbyacusis), który rozpoczyna się ok. 50 r. życia" oraz ".. stwierdzone zmiany nie wykazują klinicznych cech uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem, do których należy przede wszystkim ślimakowa lokalizacja ubytku słuchu". Wyrokiem z dnia 19 maja 2005 r. w sprawie sygn. III SA/Gd 67/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sporządzone dotychczas w sprawie opinie nie pozwalały na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy obustronny niedosłuch odbiorczy rozpoznany u skarżącego został spowodowany działaniem hałasu występującym w środowisku pracy, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy materiał dowodowy został uzupełniony jedynie o orzeczenie lekarskie nr [...] wydane przez IMP w Ł. Jednostka ta stwierdziła ubytek słuchu typu pozaślimakowego, który wskazuje na inne przyczyny uszkodzenia słuchu niż charakterystyczne dla oddziaływania hałasu. Stwierdzono ponadto, że za przyczynę niedosłuchu należy przyjąć proces fizjologicznego starzenia się słuchu, który rozpoczyna się około 50 roku życia oraz że pogorszenie słuchu nastąpiło przed 10 laty, po ustaniu zatrudnienia. Inspektor sanitarny przyjął te twierdzenia bezkrytycznie, chociaż stoją w ewidentnej sprzeczności z danymi zawartymi w wywiadzie środowiskowym z 2001 r. Wynika z niego, że już w 1972 stwierdzono u skarżącego "słuch osłabiony" a w 1973 r. i 1978 r. "obniżenie ostrości słuchu typu odbiorczego do 40 dB". Jednostka badawcza w orzeczeniu w ogóle nie odniosła się do tych informacji. Poza tym IMP w Ł. potwierdza trafność orzeczenia IMMiT w G., że średni ubytek słuchy jest mniejszy niż 30 dB i nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, lecz w uzasadnieniu opinii uzupełniającej nr [...], IMMiT w G. potwierdza, że rozpoznawał istnienie choroby zawodowej bez uwzględnienia wywiadu środowiskowego. Takie postępowania jest sprzeczne z § 7 ust. 4 rozporządzenia RM w sprawie chorób zawodowych. Według wytycznych udzielonych przez Sąd organowi administracji, ponownie rozpatrując sprawę winien on pozyskać opinię jednostki badawczej w kierunku stwierdzenia czy ubytek słuchu stwierdzony u M. Ch. w czasie jego aktywności zawodowej może mieć podłoże zawodowe. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 29 sierpnia 2006 r. nr [...] Inspektor Sanitarny [...], powołując się na treść § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), odmówił stwierdzenia u M. Ch. choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. oraz Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. o wydanie uzupełniających orzeczeń lekarskich. I tak zarówno w piśmie z dnia 28 listopada 2005 r., z dnia 17 lutego 2006 r., jak i z dnia 11 sierpnia 2006 r. IMP w Ł. podtrzymał w całości własne stanowisko wyrażone w orzeczeniu z dnia 3 września 2003 r. Także Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. w piśmie z dnia 13 czerwca 2006 r. podtrzymał treść swojego orzeczenia, podnosząc, iż "ani w 1982 r., czyli przed przejściem na emeryturę, ani 16 lat później stwierdzony niedosłuch nie kwalifikował się do rozpoznania choroby zawodowej". W tej sytuacji w ocenie organu pierwszej instancji nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u M. Ch. W odwołaniu M. Ch. zarzucił organom administracji, iż nie wzięły pod uwagę zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych. Podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż ponad 50 lat pracował w hałasie i cierpi na chorobę zawodową – głuchotę. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 7 listopada 2006 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...], powołując się na treść art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając treść kolejnych orzeczeń lekarskich zapadłych w sprawie podniósł, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że aby niedosłuch skarżącego uznać za zawodowy należy wykazać nie tylko, że pracował on w hałasie, ale też należy stwierdzić, że niedosłuch obustronny odbiorczy powstał wskutek działania hałasu. W przedmiotowej sprawie nie tylko stopień ubytku słuchu dyskwalifikuje schorzenie skarżącego do uznania za zawodowe. Zarówno IMMiT w G. jak i IMP w Ł. wykazały lokalizację pozaślimakową niedosłuchu, niecharakterystyczną dla uszkodzeń pohałasowych. Organ odwoławczy stwierdził, iż według stanowiska jednostek orzeczniczych w innych wcześniej rozpatrywanych sprawach nie każdy ubytek słuchu należy kwalifikować jako chorobę. Stwierdził również, że jednostki orzekające w sprawie chorób zawodowych nie są jednostkami klinicznymi powołanymi do ustalenia przyczyn schorzenia u pacjenta. Jednostki takie orzekają, czy schorzenie strony jest na liście chorób zawodowych i czy ma związek z wykonywaną pracą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. Ch. wskazał, iż z danych zawartych w wywiadzie środowiskowym oraz w karcie historii choroby z 1982 r. wynika jednoznacznie, iż na przestrzeni 4 lat jego głuchota uległa pogłębieniu z 40 dB w 1978 r. do 70 dB w 1982 r., a miał wówczas 48 lat. Skarżący zarzucił, iż kolejne przeprowadzane u niego badania słuchu nie były obiektywne, gdyż prowadzone były przy uwzględnieniu tych poprzednio przeprowadzonych. Wskazał, iż jest w posiadaniu badań słuchu wraz z audiogramem wykonanych przez pracownie niezależne, z których wynika, iż niedosłuch w uchu prawym i lewym wynosi 40 dB. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania "A" S.A. w G. wniosła o oddalenie skargi popierając stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stwierdzić trzeba, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nadal nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy rozpoznany u skarżącego niedosłuch jest chorobą zawodową określoną w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) , czyli "uszkodzeniem słuchu wywołanym działaniem hałasu" ( punkt 15 tegoż załącznika ). W aktach sprawy znajduje się kilka orzeczeń lekarskich oraz ich uzupełnień w różny sposób określających schorzenie słuchu rozpoznane u skarżącego. Organ, mimo że treść art. 107 § 3 kpa stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł , oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (...), przywołuje w uzasadnieniu decyzji treść wszystkich orzeczeń i opinii uzupełniających bez wyraźnego wskazania, które z nich stały się podstawą wydanej decyzji. Co prawda w końcowej części uzasadnienia decyzji organ stwierdza, że aby stwierdzony u skarżącego niedosłuch można było uznać za zawodowy należy wykazać, że niedosłuch obustronny odbiorczy powstał wskutek działania hałasu, a w przedmiotowej sprawie nie tylko stopień ubytku słuchu dyskwalifikuje schorzenie skarżącego do uznania za zawodowe; zarówno IMMiT w G. jak i IMP w Ł. wykazały lokalizacje pozaślimakową niedosłuchu, niecharakterystyczną dla uszkodzeń pohałasowych, lecz zupełnie na końcu stwierdza, że utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wobec zgodnych orzeczeń trzech jednostek orzeczniczych. W sprawie niniejszej orzeczenie wydawał także WOMP w G. rozpoznając u skarżącego niedosłuch odbiorczy obustronny mniejszy od 30 dB, który uznał za zbyt mały do rozpoznania choroby zawodowej. Ponadto w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji organ szeroko prezentuje pogląd, że nie można uznać niedosłuchu za chorobę zawodową z uwagi na zbyt mały ubytek słuchu. W tej sytuacji uznać należy, że organ oparł swe rozstrzygnięcie zarówno na orzeczeniach z których wynikało, że pozaślimakowa lokalizacja niedosłuchu jest niecharakterystyczna dla uszkodzeń pohałasowych, jak i na orzeczeniu, które uznało ubytek słuchu skarżącego za zbyt mały by można było mówić o chorobie zawodowej. Można z tego wyciągnąć wniosek, że organ uważa oba rodzaje orzeczeń nie za wykluczające się, a uzupełniające. Podkreślić należy, że już w uzasadnieniach poprzednich wyroków wydawanych w sprawie niniejszej Sąd stał na stanowisku, że nawet najmniejszy stopień uszkodzenia słuchu mieszczący się w pojęciu choroby zawodowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych i spowodowany przez występujące w pracy warunki spełnia wszystkie kryteria do uznania za chorobę zawodową. Prezentowanie przez organ w zaskarżonej decyzji poglądu, z którego wynika, że nie można uznać niedosłuchu za chorobę zawodową z uwagi na zbyt mały ubytek słuchu jest naruszeniem przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ naruszył też prawo materialne przez uznanie, że uznanie za chorobę zawodową uszkodzenia słuchu wymienionego w punkcie 15 załącznika – wykazu chorób zawodowych do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. - uzależnione jest od stopnia stwierdzonego niedosłuchu. Ponadto organ nie doprowadził do jednoznacznego wyjaśnienia, czy stwierdzony wcześniejszymi orzeczeniami u skarżącego "niedosłuch odbiorczy obustronny" ( np. w orzeczeniu WOMP z dnia 28 października 1999 r., orzeczeniu IMMiT z dnia 17 stycznia 2000 r.) oraz "obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu pozaślimakowego" ( np. orzeczenie IMP w Ł. z dnia 3 września 2003 r. ; o " ślimakowej lokalizacji niedosłuchu" mowa jest w opinii uzupełniającej IMMiT z dnia 20 czerwca 2001 r. ) to te same, a tylko "doprecyzowane" jednostki chorobowe, czy też schorzenia wzajemnie się wykluczające. Orzeczenia (opinie) wydane w sprawie muszą być nie tylko uzasadnione, ale i uzasadnione w sposób przekonujący oraz zrozumiały także dla laika. IMP w Ł. w opinii uzupełniającej z dnia 28 listopada 2005 r. posłużył się sformułowaniem "pozaślimakowa lokalizacja ubytku nie jest charakterystyczna dla uszkodzeń słuchu spowodowanych hałasem", co sugeruje przez użycie słów "nie jest charakterystyczna", że pozaślimakowa lokalizacja ubytku może jednak wystąpić - choć rzadko - w przypadku uszkodzeń słuchu spowodowanych hałasem. Taką wątpliwość miał też organ I instancji, który zwrócił się pismem z dnia 24 lipca 2006 r. do IMP w Ł. o wyjaśnienie, czy w szczególnych wypadkach pracowników o długim czasokresie narażenia na hałas ( powyżej 20 lat ) nie należy rozważyć, czy rozpoznawany niedosłuch typu pozaślimakowego może być uznany za skutek ekspozycji na hałas. IMP w Ł. w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie do tego pisma stwierdzając jedynie, że podtrzymuje swe dotychczasowe orzeczenia, a organ w przypadku dalszych wątpliwości powinien zasięgnąć opinii w innym instytucie naukowo – badawczym. Reakcja IMP w Ł. jest kuriozalna, lecz nie zmienia to faktu, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie zwrócili się ani ponownie do IMP w Ł. o udzielenie odpowiedzi na pismo, ani też nie wyjaśnili wątpliwości zwracając się o orzeczenie do innej jednostki orzeczniczej. Ma to znaczenie o tyle, że w przypadku ustalenia, że obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu pozaślimakowego jest uszkodzeniem słuchu, który nigdy nie może być spowodowany działaniem hałasu , to tego rodzaju choroba nie byłaby chorobą wymienioną w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Wobec powyższego celowe będzie zwrócenie się o wydanie orzeczenia lekarskiego dotyczącego skarżącego do jednostki orzeczniczej, która nie sporządzała w sprawie niniejszej orzeczenia w celu ustalenia, czy "niedosłuch odbiorczy obustronny" oraz "obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu pozaślimakowego" to te same jednostki chorobowe, czy też schorzenia wzajemnie się wykluczające i na jakiego rodzaju schorzenie cierpi skarżący. Następnie – w zależności oczywiście od rozstrzygnięcia powyższych kwestii – może zajść konieczność ustalenia, czy obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu pozaślimakowego nigdy nie może być spowodowany działaniem hałasu. O ile u skarżącego zostanie rozpoznana choroba znajdująca się w wykazie chorób zawodowych, czyli uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, niezbędne będzie ustalenie, czy istnieje związek przyczynowy uszkodzenia słuchu z warunkami wykonywanej pracy. Definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji - określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy, których bardziej szczegółowe określenie zawarte jest w ustępie 2 § 1 Rozporządzenia. Organ w tym przypadku będzie miał na uwadze przedstawioną powyżej interpretację przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Ponadto - skoro przy kwalifikowaniu choroby jako choroby zawodowej należy mieć na uwadze to, czy choroby zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, to organ powinien mieć na względzie konieczność dokonania bardziej szczegółowych ustaleń, w jakim okresie skarżący był narażony na hałas i jakiego rzędu było jego natężenie, oraz czy spowodowało to powstanie choroby zawodowej wymienionej w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Przepisy tegoż rozporządzenia mówią bowiem wprost o tym, że przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy ( § 1 ust. 2 Rozporządzenia). O ile u skarżącego zostanie rozpoznana choroba, nie znajdująca się w wykazie chorób zawodowych, nie będzie potrzeby dokonywania oceny, czy choroba ta została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Brak bowiem jednego z elementów definicji choroby zawodowej powoduje, że choroba nie może być uznana za zawodową. Organ rozpatrujący ponownie sprawę będzie musiał mieć na względzie to, że nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej nie zawierającej przekonującego uzasadnienia lub sprzecznej z przepisami prawa. Wydaną decyzję organ uzasadni z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a oraz c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, bowiem stwierdził naruszenie zarówno prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, jak i przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.