III SA/Wa 3545/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie sędzia WSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. W. P. - Skarżący w rozpatrywanej sprawie, zwrócił się do Dyrektora Izby Skarbowej w K. o "wstrzymanie wykonania postępowania egzekucyjnego", motywując to wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na wymienione w piśmie decyzje Dyrektora Izby Skarbowej w K. W uzasadnieniu wniosku podniósł dodatkowo, iż postępowanie egzekucyjne pozbawi go środków do życia oraz spowoduje niepowetowaną szkodę materialną. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu postanowienia, cytując treść art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", wskazał, iż warunkiem wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest uruchomienie procesu egzekucyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte. Wyjaśnił przy tym, iż zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy podkreślił, iż Skarżącemu nie doręczono jeszcze odpisów tytułów wykonawczych, co oznacza, iż do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte. Z tej też przyczyny postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Skarbowej w K. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucił w nim naruszenie art. 105 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz art. 26 § 5 i art. 23 § 6 u.p.e.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i wstrzymanie egzekucji do czasu wydania wyroków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W uzasadnieniu zażalenia Skarżący podniósł, iż nie jest prawdą jakoby egzekucja administracyjna wobec niego nie była prowadzona. Przeczą temu załączone do zażalenia upomnienie z dnia [...] lutego 2006 r. i wezwanie z dnia [...] maja 2006 r. do osobistego zgłoszenia się w celu uregulowania należności. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. W uzasadnieniu postanowienia ponownie podkreślił, iż postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte, gdyż Skarżącemu nie doręczono tytułu wykonawczego. Doręczenie zaś upomnienia, na które powołał się on w zażaleniu, nie spełnia przesłanek wszczęcia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 26 § 5 u.p.e.a. Skierowanie bowiem upomnienia do zobowiązanego poprzedza jedynie wystawienie tytułu wykonawczego, o czym stanowi art. 15 u.p.e.a. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził brak przesłanek do zmiany stanowiska wyrażonego przez organ pierwszej instancji. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący zarzucił naruszenie prawa, polegające na wydaniu postanowienia w oparciu o nieprawdziwą informację, iż egzekucja przeciwko Skarżącemu nie została wszczęta. W rzeczywistości, jak wskazał, wszczęcie to nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2006 r. Ponadto Skarżący przedstawił także okoliczności, które doprowadziły do powstania sporu z organami podatkowymi, a które dotyczyły funkcjonowania [...] Szkoły [...] w K. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosząc o oddalenie skargi wyjaśnił, iż co prawda w dacie wydania zaskarżonego do Sądu postanowienia postępowanie egzekucyjne było już wszczęte (doręczenie Skarżącemu tytułów wykonawczych nastąpiło w dniach [...] lipca i [...] sierpnia 2006 r.), niemniej z uwagi na zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym było nieuprawnione, a tym samym brak było podstaw prawnych do zmiany stanowiska zawartego w postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 23 § 6 u.p.e.a., organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7. Natomiast w myśl art. 26 § 5 u.p.e.a., wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Zgodzić się więc należy z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej K., iż w sytuacji, gdy do dnia wydania tego postanowienia nie miało miejsca żadne ze zdarzeń określonych w powyższym przepisie, oznacza to, że nie toczyło się jeszcze postępowanie egzekucyjne, a zatem postępowanie w sprawie wniosku Skarżącego o wstrzymanie egzekucji było bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Tę samą argumentację przytoczył również Minister Finansów w zaskarżonym w rozpatrywanej sprawie postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymującym w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. Dodatkowo Minister Finansów odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Skarżącego powołał się na art. 15 u.p.e.a. stwierdzając, iż przesłanie zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w tym przepisie, nie jest dokonywane w ramach postępowania egzekucyjnego, lecz jedynie postępowanie to poprzedza. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Należy podkreślić, iż zaskarżone postanowienie Minister Finansów wydał jako organ odwoławczy, rozpatrując środek zaskarżenia (zażalenie) wniesiony od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, którym był Dyrektor Izby Skarbowej w K., zaś w podstawie prawnej tego postanowienia wskazane zostały, m.in. art. 23 § 5 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zarówno zmiany stanu prawnego jak i faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji, a orzeczeniem organu odwoławczego. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał zebrany w postępowaniu pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie, a które to okoliczności są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, str. 796-797 wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowym; a także wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt V SA 1799/00 - LEX 75524, wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r. sygn. akt III RN 59/01 - OSNP 2003/3/56, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2413/04 - LEX nr 166510). W nadesłanych Sądowi aktach sprawy znajdują się trzy tytuły wykonawcze z dnia [...] kwietnia 2004 r., wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego K. i skierowane do Skarżącego. Tytuły te są przekreślone na pierwszej stronie, niemniej w rubrykach nr 69 i 70 figurują w nich podpisy (jak należy przyjąć Skarżącego) potwierdzające ich otrzymanie w dniach - [...] lipca 2006 r. (tytuły wykonawcze nr [...] i [...] oraz [...] sierpnia 2006 r. (tytuł wykonawczy nr [...] Dokumenty te wskazują na zmianę stanu faktycznego, polegającą na skutecznym wszczęciu postępowania egzekucyjnego wobec Skarżącego, co było istotną okolicznością z punktu widzenia możliwości rozpoznania wniosku Skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Pomimo tego, organ odwoławczy, tj. Minister Finansów w swoim postanowieniu do tego faktu w ogóle się nie odniósł, lecz stwierdził, iż "w przedmiotowej sprawie Stronie nie doręczono tytułu wykonawczego" i powtórzył argumentację organu pierwszej instancji, utrzymując w mocy jego postanowienie o umorzeniu postępowania. W świetle przedstawionych wyżej uwag dotyczących obowiązków organu odwoławczego, stanowiło to, w ocenie Sądu, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe dokumenty świadczyły bowiem o tym, iż organ odwoławczy orzekał w odmiennym stanie faktycznym w stosunku do stanu faktycznego istniejącego w chwili podejmowania rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Dopiero w odpowiedzi na skargę Minister Finansów nawiązał do okoliczności związanej z doręczeniem tytułów wykonawczych Skarżącemu wskazując jednakże, iż z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a., wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym było nieuprawnione i w związku z tym brak było podstaw prawnych do zmiany stanowiska zawartego w postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej w K. Uwaga organu odwoławczego odnośnie zapewnienia dwuinstancyjności postępowania jest słuszna - istotnie bowiem organ odwoławczy nie może rozstrzygać sprawy co do istoty w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie badał sprawy merytorycznie, lecz jedynie załatwił ją formalnie - niemniej nie stanowi ona dostatecznego uzasadnienia co do konieczności utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy istniały dokumenty wskazujące na zajście, istotnej z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, zmiany stanu faktycznego sprawy. Rozwiązania tego problemu, a więc pogodzenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady orzekania przez organ odwoławczy według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy upatrywać w art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż rozstrzygnięcie wydawane na tej podstawie jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i w związku z tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, to jednak jego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie byłoby uzasadnione. Skoro zmienił się stan faktyczny sprawy, to postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić od początku i objąć nim te okoliczności, które nie były dotychczas badane, a które mogą być istotne z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Oznacza to, iż Minister Finansów zobowiązany będzie do uchylenia postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 tej ustawy i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy i w zależności od dokonanych ustaleń wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym lub formalnym. Jednocześnie należy wyjaśnić, iż uwzględniając art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie orzekł o zwrocie na rzecz Skarżącego uiszczonego wpisu, gdyż Skarżący będąc pouczony o treści tego przepisu w prawidłowo doręczonym zawiadomieniu o rozprawie, nie zgłosił żądania zwrotu kosztów postępowania.