II OSK 508/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska ( spr. ) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. M. i T. M. oraz M. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt SA/Sz 618/03 w sprawie ze skargi J. M. i T. M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r. uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. Sp. z o.o. i Zakładom Energetycznym w K. pozwolenia na budowę linii kablowej SN 15 kV na trasie B. – S. dla zasilania stacji uzdatniania wody w M. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym – techniczno-budowlanymi. W sprawie niniejszej dołączona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu budzi istotne zastrzeżenia, bowiem decyzją tą stwierdzono zgodność zamierzonej inwestycji z przeznaczeniem terenu, określonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. mimo, iż w planie tym zachodzi rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną i rozbieżność ta jest zauważalna nawet przy pobieżnym zapoznaniu się z treścią tego planu. W części tekstowej planu teren, obejmujący działki nr 162, 343/62 i 343/63 należące do skarżących: T. M. i J. M. oznaczony jest symbolem określającym funkcję rolną, w części graficznej zaś na tym terenie oznaczono pas techniczny drogi ekspresowej. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, organ architektoniczno-budowlany, orzekający o pozwoleniu na budowę powinien zawiesić postępowanie w celu umożliwienia organowi administracji samorządowej właściwemu do orzekania w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy, powołując się na związanie ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez rozważenia i podjęcia stosownych działań w związku z nasuwającymi się wątpliwościami co do zgodności tej decyzji z ustaleniami planu miejscowego – naruszył dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, jednakże nie jest to naruszenie rażące, które musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, czego domagali się w skardze J. M. i T. M. Dlatego w powołaniu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Skargi kasacyjne od tego wyroku wniesione zostały przez T. M. i J. M. oraz przez inwestora – M. Spółka z o.o. w K. T. M. i J. M. zarzucili, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa procesowego: – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy nie ma charakteru rażącego, który mógłby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji; – art. 141 § 4 pow. ustawy przez nieustosunkowanie się do podnoszonego w skardze zarzutu rażącego naruszenia art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego polegającego na niezbadaniu przez organ odwoławczy kompletności projektu budowlanego oraz błędne ustalenie, że przedmiotem skargi jest wyłącznie decyzja organu odwoławczego, wówczas gdy w piśmie procesowym skarżącego T. M. z dnia 13 sierpnia 2005 r. zawarty był również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz z naruszeniem prawa materialnego – przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego "polegającą na ustaleniu, że niezbadanie zgodności projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy nawet pobieżna lektura planu pozwala stwierdzić występującą w nim rozbieżność, stanowi zwykłe uchybienie postępowania, a nie rażące naruszenie wyżej powołanego przepisu". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie skarżących organ odwoławczy "w pełni świadomie uchylił się od rozpatrzenia zarzutu (dotyczącego rozbieżności pomiędzy częścią graficzną i opisową planu) aby móc szybko zakończyć postępowanie odwoławcze i utrzymać decyzję Starosty K. w mocy, dzięki czemu uczestnik postępowania mógł rozpocząć roboty budowlane. Takiego uchybienia organu orzekającego, polegającego na w pełni świadomym nierozpoznaniu zarzutu w sytuacji, gdy jest on oczywiście słuszny, nie można kwalifikować jako zwykłe uchybienie mające wpływ na wynik sprawy". Zdaniem skarżących Sąd I instancji błędnie przyjął, że w okolicznościach sprawy niniejszej naruszenie przez organ odwoławczy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nie ma charakteru rażącego i tym samym dopuścił się naruszenia prawa procesowego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zamiast stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 pow. ustawy. W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż Sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonego w skardze zarzutu rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego przez niezbadanie kompletności projektu budowlanego oraz nierozpatrzenie zarzutu, iż w projekcie nie oznaczono odległości projektowanej linii kablowej od granic działki skarżącego, co świadczyło o tym, że projekt nie był kompletny. Rozpoznanie tego zarzutu, zdaniem skarżących, mogło mieć wpływ na wynik postępowania, albowiem mogło przesądzić o rażącym naruszeniu nie tylko art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, ale również o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 2 tego prawa. W skardze wniesionej przez M. Sp. z o.o. w K. zarzucono, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji będące wynikiem błędnego przyjęcia, że zachodzi niezgodność pomiędzy częścią graficzną i tekstową planu zagospodarowania przestrzennego i że organ odwoławczy naruszył przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił także, iż Sąd nie zbadał, czy powoływany w uzasadnieniu wyroku plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Taka interpretacja planu wskazywałaby, że nie istnieje rozbieżność, o której mowa w wyroku. Skarżący twierdzi, że powoływany w decyzjach i w wyroku Sądu I instancji plan zagospodarowania przestrzennego przestał obowiązywać w 2001 r., czego Sąd nie zbadał, a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie mogły być uwzględnione, ponieważ nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skarga T. i J. M. sprowadza się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Nie jest trafne twierdzenie skarżących, że wskazane przez Sąd I instancji wady decyzji organu odwoławczego, z powodu których Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję miały charakter rażący, a tym samym, że decyzja ta powinna być oceniona przez Sąd jako dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i że w konsekwencji takiej oceny – powinna być stwierdzona jej nieważność. Przede wszystkim – nawiązując do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi – należy wskazać, że domniemywane przez skarżących przyczyny wydania przez organ odwoławczy wadliwej decyzji nie mają związku z prawną oceną czy naruszenie prawa przez ten organ ma charakter rażący, czy też jest to tylko naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, lecz nie będące naruszeniem kwalifikowanym. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w k.p.a., jednakże zarówno w doktrynie prawa jak i w utrwalonym, jednolitym orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że decyzja rażąco narusza prawo, jeśli rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym, niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść wydanej decyzji stanowią oczywiste zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. W okolicznościach sprawy niniejszej brak jest podstaw do uznania, że decyzja organu odwoławczego rażąco narusza prawo w tym znaczeniu. W skardze kasacyjnej wskazany został przepis art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego jako – w ocenie skarżących – rażąco naruszony. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji, stanowił, że "właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tych techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5". Już samo zastrzeżenie w tym przepisie, że organ może (a więc nie musi) dokonywać ocen w zakresie wskazanym w tym przepisie wyklucza możliwość uznania, że niedokonanie takich ocen stanowi rażące naruszenie prawa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, iż skarżący mieli na uwadze przepis art. 35 ust. 1 pkt 2, a nie wskazany art. 35 ust. 2. Sprawdzanie kompletności projektu budowlanego przewidziane jest bowiem w art. 35 ust. 1 pkt 2. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został podniesiony w skardze kasacyjnej. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach skargi co oznacza, że nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami prawa niewymienionymi w skardze, a z urzędu może brać pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Na marginesie więc jedynie można wskazać, że organ wydający pozwolenie na budowę nie ma obowiązku sprawdzania poszczególnych rysunków projektu budowlanego i stopnia szczegółowości oznaczeń zamieszczonych na tych rysunkach. Za poprawność i wartość techniczną projektu odpowiedzialność ponoszą projektant i osoba sprawdzająca projekt. Obowiązek sprawdzenia kompletności projektu wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 2 obejmuje sprawdzenie posiadania niezbędnych opinii, uzgodnień, pozwoleń oraz sprawdzenie czy projekt został opracowany i zweryfikowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W żadnym więc razie brak "zwymiarowania" odległości na rysunkach projektu, wykonanego w określonej skali, nie mogłoby być ocenione jako taka wada projektu, której niedostrzeżenie przez organ powinno powodować stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można także skutecznie podważać zasadności orzeczenia Sądu I instancji uchylającego, a nie stwierdzającego nieważność decyzji organu odwoławczego zarzutem, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Przepis ten zobowiązuje organ architektoniczno-budowlany do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. O tym jednak, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przesądza decyzja organu gminy o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) obowiązującej w dacie orzekania przez organ odwoławczy w sprawie niniejszej, ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, co oznacza, że w kwestiach przesądzonych tą decyzją dokonywanie przez organ architektoniczno-budowlany ustaleń odbiegających od ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiłoby oczywiste, rażące naruszenie pow. art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie niniejszej w dacie wydawania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę istniała w obrocie prawnym decyzja ostateczna o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom skarżących – organ orzekający nie naruszył przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, bowiem dokonał sprawdzenia zgodności tej decyzji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i właśnie w wyniku tego sprawdzenia – powziął wątpliwość co do zgodności tej decyzji z obowiązującym planem. Nie mogąc jednak – z uwagi na treść pow. art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – uchylić się od respektowania tej decyzji – powinien zawiadomić właściwy organ gminny o dostrzeżonych rozbieżnościach pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu i o wątpliwościach co do prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zawieszając jednocześnie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę do czasu zajęcia stanowiska w sprawie przez organ gminy. Takie właśnie wytyczne zawarł Sąd I instancji w wyroku, uchylającym decyzję organu odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji udzielającą pozwolenia na budowę. Niepodjęcie przez organ odwoławczy działań, wskazanych w motywach wyroku uchylającego wydaną przez ten organ decyzję, nie mogło być jednak traktowane jako rażące naruszenie praw, lecz – jak trafnie ocenił to Sąd I instancji – jako naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy. Rażącym naruszeniem prawa byłaby – w opisanych okolicznościach odmowa wydania pozwolenia na budowę z powołaniem się na niezgodność zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, jako w sposób oczywisty naruszająca pow. przepis art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ Sąd I instancji nie stwierdził nieważności decyzji, to zarzut skargi kasacyjnej, iż w zaskarżonym wyroku nie rozpoznano wniosku o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji organu odwoławczego jak i organu I instancji nie może być uznany za uchybienie przepisom postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Nie ma także usprawiedliwionych podstaw skarga kasacyjna wniesiona przez M. Sp. z o.o. w K. Błędne jest stanowisko skarżącego, że część graficzna planu zagospodarowania przestrzennego może zawierać oznaczenia niemające odniesienia wprost do części tekstowej planu i że zgodnie z art. 8 ust. 1 pow. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy składającą się na przepis gminny w postaci norm tekstowych. Część graficzna (rysunek planu) stanowi wprawdzie integralną część planu, pełni jednak rolę służebną i wyjaśniającą tekst i jest wiążąca pod warunkiem że tekst planu odsyła do rysunku lub do niego nawiązuje. Sam rysunek (część graficzna) nie jest ani przepisem, ani normą prawną i obowiązuje tylko w łączności z częścią tekstową planu. Nie może więc zawierać oznaczeń, które nie znajdują oparcia w części tekstowej planu. Drugi zarzut podnoszony w tej skardze – zarzut nieustalenia, czy kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie tylko nie podważa trafności wyroku Sądu I instancji uchylającego zaskarżoną decyzję lecz przeciwnie – potwierdza zasadność takiego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.