IV SA/Wa 155/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2005 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej - uchyla zaskarżoną decyzję - Decyzją z dnia (...) marca 2005 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2002 r. znak (...) stwierdzającą, iż nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr (...) cz.- obejmująca park z pałacem i oficyną oraz część działki ewidencyjnej nr (...) - obejmująca stajnię cugową z wozownią oraz garaż, położona w G., zapisana dawniej w księdze wieczystej G., obszar dworski jako własność R. Z., prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) oraz umorzył postępowanie I instancji. Wskazana decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. M. G., T. J. i P. Z., następcy prawni byłej właścicielki R. Z., wystąpili z wnioskiem o uznanie, iż nieruchomość położona we wsi G., obejmująca zespół pałacowo - parkowy nie podlega reformie rolnej. Wnioskodawcy podnieśli, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła wyłącznie centrum mieszkalne i nie była składnikiem niezbędnym dla działalności rolniczej, a od 1946 r. pozostawała w gestii domu opieki nad ociemniałymi. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, powołując się na treść przepisów de retu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Wojewoda (...) stwierdził, iż nieruchomość objęta wnioskiem nie miała charakteru nieruchomości miejskiej lecz rolny. Zespół pałacowo - parkowy w G. należy taktować nie tylko jako nieruchomość rolną, ale przede wszystkim jako ośrodek gospodarczy. Wskazuje na to usytuowanie nieruchomości, bowiem kompleks pałacowo - parkowy bezpośrednio przylega do budynków gospodarczych, a na tyłach pałacu usytuowana była gorzelnia. Biorąc pod uwagę ówczesne realia i sposób zarządzania należy, zdaniem organu, uznać, iż pałac wraz z przynależnościami stanowił integralną część ośrodka gospodarczego majątku G. Reasumując organ I instancji stwierdził, że zespół pałacowo - parkowy w G. miał charakter nieruchomości ziemskiej w rozumieniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej a cele reformy rolnej określone w art. 1 dekretu nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na której znajdowały się pałace. IV SA/Wa 155/07 Rozpoznając odwołanie złożone przez P. Z. w imieniu własnym oraz sióstr – M. G. oraz T. J. od decyzji organu I instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż rozstrzygnięcia Wojewody (...) jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie organ naczelny dopatrzył się bowiem wadliwej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Stosownie do art. 2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przechodziły nieruchomości ziemskie, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych Iub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych. Nieruchomości spełniające te warunki przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. z dniem 13 września 1944 r. Pełnomocnicy zaś, po objęciu zarządu, usuwali dotychczasowych właścicieli w terminie 3 dni (art. 7 dekretu). Wobec powyższego nie potrzebna była decyzja administracyjna. Na podstawie zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego dokonywano jedynie wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Powołując się na treść § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. organ odwoławczy podniósł, iż na podstawie powołanych przepisów rozporządzenia można stwierdzić, że orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (obecnie wojewoda). Stosownie do powołanych przepisów na drogę postępowania administracyjnego odsyła się jedynie takie spory, których przedmiotem jest wielkość przejętej nieruchomości. A zatem wojewoda orzeka jedynie o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Natomiast osoba ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu winna przedłożyć dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Żaden przepis dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wskazuje jakoby część nieruchomości ziemskiej, przejmowanej na cele reformy rolnej, np. budynek mieszkalny podlegała wyłączeniu spod działania IV SA/Wa 155/07 przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister na potwierdzenie wskazanej wyżej interpretacji powołał również przepisy art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. A zatem Minister Rolnictwa uznał za wadliwą decyzję organu I instancji wobec tego, że organ wojewódzki orzekł co do części nieruchomości ziemskiej, nie zaś co do całości majątku. W przepisach administracyjnego prawa materialnego brak jest bowiem normy kompetencyjnej upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. Z. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa co wyraża się w tym, że Minister błędnie przyjął, iż zespół pałacowo - parkowy jest nieruchomością ziemską, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego skarżący wskazał na definicję nieruchomości ziemskiej, wadliwość interpretacji przez organ odwoławczy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r, błędne założenie organu, iż orzekając o podpadaniu danej nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej badaniu podlega jedynie całość nieruchomości z punktu widzenia wielkości obszaru oraz wskazał, iż właściwa w przedmiotowej sprawie jest droga administracyjna. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżone] decyzji. Wyrokiem z dnia 27 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Z. podzielając stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślając, iż kwestia podlegania zespołu pałacowo -parkowego pod działanie przepisów dekretu należy do kognicji sądów powszechnych, jako sprawa cywilna, dotycząca praw rzeczowych, nieregulowanych przepisami prawa administracyjnego. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. IV SA/Wa 155/07 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, powołując się m. in. na uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekret i PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). Nie tylko kwestie obszarowe, lecz również ustalenie, czy chodzi o nieruchomość ziemską w rozumieniu dekretu, należy do zakresu postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Jednakże zgodnie z art. 190 ustawy P.p.s.a. sąd, któremu spawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawo dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi był art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji IV SA/Wa 155/07 organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w powołanym przepisie. Art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Przyjąć zatem należy, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji czyli przepis art. 105 kpa, zgodnie z którym organ administracji ma obowiązek umorzyć postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Za przedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa uznaje się natomiast postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ a tym bardziej wtedy, gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (tak m. in. Borkowski w Adamiak/Borkowski KPA Komentarz, 6, wyd. Warszawa 2005, art. 105 Nb 5). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął, że wniosek skarżących o stwierdzenie, że nieruchomość położona we wsi G., obejmująca zespół pałacowo - parkowy nie podpadała pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może prowadzić do jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez organy administracji bowiem w przepisach prawa brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia. Ewentualne rozstrzygnięcie mogłoby jedynie dotyczyć całości wskazanej przez wnioskodawcę nieruchomości i tylko z punktu widzenia spełniania norm obszarowych wynikających z przepisów dekretu. Tymczasem kwestia ta - w odniesieniu do zespołów pałacowo (dworsko)-parkowych była wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. W efekcie powyższego, w wyniku rozpoznania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IVSA/Wa 353/04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006 r. podjął uchwałę (IOPS 2/06), w której stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład IV SA/Wa 155/07 nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tak więc tylko jedna z kategorii nieruchomości zamieszczona w punkcie pod lit. e została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zatem wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu organ administracji publicznej powinien zbadać wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu w/w uchwały -przyjęcie poglądu, że organ jest uprawniony tylko do badania czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dopuszczałoby jednocześnie możliwość przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Z zestawienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w dekrecie. Należy również zwrócić uwagę na brzmienie ust. 1 § 5 rozporządzenia, który określa przedmiot orzekania: " w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e". Użyty tam zwrot "nieruchomość" bez przymiotnika "ziemska" wskazuje, że nieruchomość, o której wyłączenie spod działania przepisów dekretu ubiega się strona jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych użyto by terminu w ust. 1 tego przepisu "nieruchomość ziemska", bo tylko taka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e. Należy także wskazać, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego a także Trybunału Konstytucyjnego akceptuje stanowisko, iż na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze IV SA/Wa 155/07 rolniczym (w części bądź całości) a jeśli taką nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej jest nieruchomość oznaczona obecnie działką ewidencyjną nr (...) cz. -obejmująca park, pałac i oficynę oraz część działki ewidencyjnej nr (....) obejmującą stajnię cugową z wozownią oraz garaż. Jak wynika z treści oświadczeń skarżącego i jego rodzeństwa przedmiotowa nieruchomość stanowiła wyłącznie centrum mieszkalne i nie była składnikiem niezbędnym dla działalności gospodarczej. Tą też kwestię organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę, powinien należycie wyjaśnić. Obecnie bowiem nie ma już wątpliwości, iż ocena czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może ograniczać się jedynie do badania norm obszarowych danego majątku. Należy również przeprowadzić postępowanie wyjaśniające czy część majątku, którego dotyczy wniosek skarżących jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź całości) a jeśli taką nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, będąc związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 105 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.