IV SA/Po 428/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski as. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant: sekretarz sądowy Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi W.C. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego u c h y l a z a s k a r ż o n ą d e c y z j ę /-/I. Kucznerowicz /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/P. Miładowski MW Wnioskiem z dnia [...]stycznia 2004 r. W. C. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przyznanie zasiłku celowego na częściowe pokrycie wydatków związanych z wyżywieniem i zapłatą należności z tytułu opłat energetycznych. W uzasadnieniu wniosku W. C. podała, iż samotnie wychowuje 7-miesięcznego syna, otrzymuje zasiłek rodzinny w wys. 42,50 zł, alimenty w wysokości 100 zł oraz stypendium w wys. 260 zł. Wyjaśniła także, że wraz dzieckiem mieszka u rodziców, pod których opieką dziecko znajduje się w okresie, gdy ona przebywa na studiach. Wnioskodawczyni wyjaśniła, iż uzyskiwany przez nią zasiłek rodzinny i alimenty nie wystarczają na podstawowe potrzeby jej i dziecka, a otrzymywane stypendium socjalne wystarcza wyłącznie na opłacenie akademika. Wyjaśniła także, iż większa część dochodów rodziny jest przeznaczana na jej utrzymanie na studiach, co skutkuje nieopłacaniem bieżących rachunków. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...]Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. odmówił przyznania W. C. wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż dochód rodziny wynosi 1.728,15 zł i przewyższa kryterium dochodowe dla rodziny, ustalone zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwotę 1510,00 zł, Do dochodu rodziny zaliczono rentę inwalidzką ojca strony w wysokości 1015,29 zł oraz przyznane stronie stypendium w wysokości 260 zł. Organ wyjaśnił także, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności przemawiające za wyjątkowym potraktowaniem rodziny wnioskodawczyni, a niewystarczająca wielkość środków finansowych będących w dyspozycji MOPS w C. nie pozwala przyznać stronie zasiłku celowego specjalnego oraz zasiłku okresowego. W. C. zaskarżyła powyższą decyzję podnosząc, iż ona sama oraz jej rodzina znajdują się w bardzo trudnej sytuacji, a uszczuplona wskutek zajęcia komorniczego renta ojca i pozostałe niewielkie dochody nie są wystarczające na zaspokojenie podstawowych potrzeb, związanych zwłaszcza z utrzymaniem dziecka. Odwołująca się zakwestionowała zasadność doliczenia do dochodu rodziny otrzymywanego przez siebie stypendium socjalnego w kwocie 260 zł i wyjaśniła, iż środki te nie są jej dochodem, lecz pomocą, a od [...] października 2003 r. kontynuuje studia dzienne na Uniwersytecie w P.. Wyjaśniła także, iż ojciec otrzymuje rentę pomniejszoną z tytułu zajęcia komorniczego do wysokości 714 zł, stąd taka kwota powinna zostać doliczona do dochodu, a nadto, że mieszkając wraz z dzieckiem pod dachem rodziców musi opłacać po części rachunki za energię, gaz i mieszkanie. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy o pomocy społecznej wskazują, iż organ udzielający pomocy społecznej ma obowiązek porównać wysokość uzyskiwanych przez rodzinę dochodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania z tzw. kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, stanowiącym sumę kwot określonych w art. 4 ust. 1 ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie kryterium to wynosiło 302 zł na osobę, a rzeczywisty dochód był wyższy od kryterium warunkującego przyznanie zasiłku celowego. Kolegium uznało także, iż zarzut dotyczący nieprawidłowości doliczenia otrzymywanego przez stronę stypendium socjalnego do ogólnych dochodów rodziny nie jest zasadny, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w katalogu wyłączeń nie wymieniono stypendiów studenckich oraz kwot zajętych przez organ egzekucyjny, o ile nie są egzekwowane alimenty na osoby spoza rodziny. Kolegium wyjaśniło, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują w art. 31 możliwość udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego także osobom i rodzinom o wyższych dochodach niż wynikające ze wspomnianego kryterium, lecz w przypadkach szczególnych, wymagających wyjątkowego potraktowania a okoliczności takie, w ocenie organu nie miały miejsca, gdyż nie stwierdzano, by w rodzinie odwołującej się występowały konflikty prowadzące do zerwania więzi rodzinnych, bądź pozostawienia jakiegoś członka rodziny bez wsparcia stosownego do możliwości finansowych. Nie miały też miejsca zdarzenia szczególne skutkujące nieprzewidzianymi stratami. Podsumowując powyższe SKO stwierdziło, iż nie budzi wątpliwości, że sytuacja materialna w rodzinie W. C. jest trudna i wsparcie finansowe, przy większych środkach budżetowych ośrodka pomocy społecznej, byłoby pożądane. Skoro jednak nie są one wystarczające dla wszystkich będących w potrzebie, muszą być przyznawane tym osobom i rodzinom, których dochód jest niższy od minimum wyznaczanego przepisami ustawy o pomocy społecznej. Wnosząc do tut. Sądu skargę na powyższą decyzję W. C. podniosła, że odmowa przyznania świadczenia spowodowała pogorszenie się sytuacji materialnej jej i jej dziecka, w wyniku czego zmuszona była do przejścia na urlop dziekański. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W przedmiotowej sprawie, decyzja wydana przez organ odwoławczy była wadliwa z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Składając wniosek o przyznanie pomocy skarżąca wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego, a w odwołaniu od decyzji organu I instancji wyjaśniła, iż od [...] października 2003 r. kontynuuje studia w P., a przebywając w domu musi żywić i utrzymywać się sama. W ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 ze zm.) ustawodawca rozróżnił sytuację osób samotnie gospodarujących, rodzin składających się z osób dorosłych i rodzin z dziećmi. Definiując w art. 2a pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 ze zm.) ustawodawca uznał, iż na potrzeby tej ustawy istotne jest pozostawanie osób spokrewnionych lub niespokrewnionych w faktycznym związku, tj. wspólnie zamieszkujących i gospodarujących. Ustawodawca wskazał także, jak należy traktować dochód rodziny, określając go jako sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie, a więc osób pozostających w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujących i gospodarujących. Ustalenie ilości osób w rodzinie miało więc podstawowe znaczenie dla ustalenia kryterium dochodowego rodziny, po przekroczeniu którego prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przestaje przysługiwać, a także dla ustalenia, jakie dochody i których osób mogą być doliczane do ogólnego dochodu rodziny. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wyjaśniła, iż od października kontynuuje studia w P., a otrzymywane stypendium pozwala pokryć koszty zamieszkiwania w akademiku. W świetle tego oświadczenia rozważenia wymagało, czy w okresie roku akademickiego strona faktycznie zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami i siostrą. Dodatkowo należy podkreślić, że nawet gdyby zostało bezspornie ustalone, że rodzice skarżącej prowadzą z nią wspólne gospodarstwo domowe i łożą na jej utrzymanie, nie byłoby dostatecznych podstaw do oceny, że odpowiada to ustawowemu pojęciu rodziny w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, jeżeli z dokumentów sprawy wynika, iż chodzi o osoby, z których jedna może ( a tego nie sprawdził organ odwoławczy ) mieć inne miejsce pobytu - mieszkać w akademiku. Uczący się poza miejscem zamieszkania członek gospodarstwa domowego, zaspokajający część swoich potrzeb w miejscu nauki, co prawda zachowuje prawo do zamieszkania wspólnie z rodziną, ale najczęściej osoba taka przebywa tylko okresowo w domu rodzinnym, zaś jej stałe centrum życiowe znajduje się w miejscu studiowania, gdzie mieszka przez większą część roku, i realizuje swoje potrzeby dnia codziennego, tworząc własne, odrębne gospodarstwo domowe. Taki pogląd można także odnaleźć w uchwale pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r., sygn. akt OPK 21/02 (ONSA 2003 / 1 / 12), w której wskazane zostało, że jeżeli dziecko uczy się w innej miejscowości i korzysta tam z mieszkania, zarówno ze względów faktycznych, jak i prawnych, nie musi oznaczać to (ale może), że nie jest osobą wspólnie stale zamieszkującą i gospodarującą z rodzicami w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wynika z tego, że co prawda NSA skłania się ku łącznemu traktowaniu gospodarstw domowych dzieci czasowo mieszkających poza domem, w miejscu studiowania, z gospodarstwem domowym ich rodziców, ale z drugiej strony NSA dopuszcza oddzielne traktowanie gospodarstwa domowego studenta i jego rodziców w zależności od indywidualnej oceny każdego przypadku. Takiej oceny zabrakło w niniejszej sprawie. Jeżeli zatem okoliczności sprawy wykazałyby, iż przez większą część roku akademickiego skarżąca mieszka poza domem (czego nie wyklucza posiadanie dziecka), w innej miejscowości, powinna być traktowana jak osoba samotnie gospodarująca. Zdaniem Sądu, organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( tekst. jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej: kpa], w tym art. 7 i 77 § 1 kpa, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2. Artykuł 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 77 §1 kpa nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie organ II instancji wymogów tych nie zachował, nie uwzględnił bowiem i nie zbadał sytuacji rodzinnej skarżącej w okresie od [...]października 2003 r. na okoliczność, gdzie w rzeczywistości znajdowało się w tym okresie centrum jej spraw życiowych, a w konsekwencji, czy w tym okresie prowadziła wspólne gospodarstwo domowe ze swoją rodziną czy też była osobą samotnie gospodarującą. W świetle powyższego wnioski, jakie organy rozstrzygające w sprawie poczyniły z pominięciem tych elementów, należy uznać za co najmniej przedwczesne. Bez poczynienia wskazanych ustaleń nie można bowiem uznać, iż w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku skarżąca z całą pewnością zamieszkiwała i gospodarowała ze swoja rodziną - rodzicami i siostrą, a nie samotnie. Konsekwencją pominięcia tych ustaleń za niepełną uznać należy argumentację przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stworzyło przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy pominął w całości w uzasadnieniu decyzji kwestię studiowania i przebywania skarżącej w P., mimo że skarżąca podnosiła ją w swoim odwołaniu, a więc nie ustosunkował się w ogóle do części zarzutów strony, co skutkowało niekompletnością uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, iż ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywającym zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji winien rozważyć możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w treści niniejszego wyroku, a w uzasadnieniu przyszłej decyzji wyczerpująco wyjaśnić wszystkie motywy swojego rozstrzygnięcia. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P. Miładowski MW