II SA/Wa 2163/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Asesor WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Komendant – [...] Szkoły Głównej Służby Pożarniczej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] zawiesił E. G. z dniem [...] czerwca 2006 r. w pełnieniu obowiązków Głównego Księgowego Szkoły Głównej Służby Pożarniczej oraz przekazał jako funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej do dyspozycji Komendanta Głównego PSP. W uzasadnieniu podał, iż powodem zawieszenia było postawienie w stosunku do głównego księgowego zarzutów zawartych w protokole pokontrolnym MSWiA oraz odmowa wykonania polecenia wydanego przez Komendanta – [...] SGSP. W dniu [...] lipca 2006 r. E. G. złożyła za pośrednictwem Komendanta – [...] SGSP odwołanie od decyzji tego organu do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu zarzuciła naruszenie prawa poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej, jak również brak pouczenia o przysługującym prawie do złożenia odwołania oraz naruszenie prawa do obrony, gdyż nie została poinformowana o podstawach podjętej decyzji. Z tych też względów uznała zaskarżoną decyzję za wadliwą. W dniu 25 sierpnia 2006 r. E. G. złożyła na podstawie art. 37 § 1 kpa zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej odniósł się do złożonego przez E. G. odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., w którym poinformował, iż pismo Komendanta – [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną z uwagi na to, iż nie zawiera podstawy prawnej. Ponadto wskazał, że treść pisma z dnia [...] czerwca 2006 r. została niefortunnie zredagowana bowiem instytucja zawieszenia w czynnościach służbowych uregulowana jest w art. 39 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej a użyte w nim sformułowanie stanowiło faktycznie informację o odsunięciu od wykonywania bieżących zadań służbowych. W odniesieniu natomiast do stwierdzenia przekazania do dyspozycji komendanta głównego przez komendanta – [...] wskazał, iż komendant – [...] nie posiada uprawnień do przekazywania podległych mu strażaków do dyspozycji wyższego przełożonego i tym samym pismo z [...] czerwca 2006 r. informowało zapewne o zamiarze zainicjowania procedur personalnych w stosunku do E. G. W konkluzji komendant przyjął, że pismo skierowane do komendanta głównego za pośrednictwem komendanta – [...] zatytułowane "odwołanie" nie mogło zostać potraktowane jako odwołanie określone w postępowaniu administracyjnym. W dniu [...] października 2006 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem nr [...] na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania E. G. od pisma komendanta – [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu przytoczył podniesione w swoim piśmie z dnia [...] września 2006 r. wyjaśnienia. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. G. zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego przez naruszenie treści art. 6, 7, 8, 10, 35, 36, 37, 38, 77, 80, 104, 123, 134 i art. 138 kpa. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia komendanta głównego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podzielając argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Wskazał, iż istotą sporu jest ustalenie czy pismo komendanta – [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. jest decyzją administracyjną czy też takim aktem administracyjnym nie jest. W odpowiedzi na skargę wskazał, iż zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną lecz pismem, które nie znajduje potwierdzenia w prawie materialnym, tj. ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. Ustawa ta wyraźnie wskazuje przesłanki, które muszą być spełnione aby można było zawiesić strażaka w czynnościach służbowych, jak również przesłanki przekazania do dyspozycji właściwego przełożonego. W związku z tym, że treść pisma z dnia [...] czerwca 2006 r. nie odpowiada literalnemu zapisowi ustawowemu, to nie może być ono ujęte w formę decyzji. Wskazał, że zaskarżone pismo można traktować jako pisemne polecenie służbowe o czasowym odsunięciu od realizacji zadań służbowych. W konkluzji komendant główny stwierdził, że skoro pismo z dnia [...] czerwca 2006 r. nie jest decyzją, to pismo E. G. z dnia [...] lipca 2006 r. nie mogło być uznane za odwołanie w trybie przepisów kpa, dlatego też komendant główny nie wydał decyzji w trybie art. 138 kpa lecz wystosował pismo wyjaśniające, a następnie zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Skarga oceniana w tym aspekcie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącą. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie, z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do treści art. 134 § 2 ustawy, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu zaskarżone pismo z dnia [...] czerwca 2006 r. jest decyzją administracyjną, zgodnie bowiem z tezą wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, Nr 9 – 10, poz. 169): "Pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w formie decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji." Wskazać należy, iż pismo z dnia [...] czerwca 2006 r. zawiera minimum elementów decyzji administracyjnej, bowiem spełnia warunki określone we wskazanym orzeczeniu NSA. Zaskarżone pismo pochodzi od organu właściwego – Komendanta [...] SGSP, zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji, skierowane jest do strony określonej z imienia i z nazwiska (w tym przypadku do funkcjonariusza straży pożarnej), zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie, tj. zawiesza w czynnościach służbowych. Stąd też, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z objawem woli organu, czy stosując inne określenie, z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot (komentarz Kpa, Borkowski, Adamiak z 2006 r. , str. 507). Dlatego nietrafne jest uzasadnienie stanowiska Komendanta Głównego PSP wyrażone w postanowieniu z dnia [...] października 2006 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Skoro pismo z dnia [...] czerwca 2006 r. jest decyzją administracyjną, to Komendant Główny PSP zobowiązany był rozpatrzeć odwołanie w trybie art. 127 § 1 kpa w związku z art. 138 kpa poprzez wydanie decyzji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.