III SA/Po 713/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Maria Kwiecińska ( spr.) Protokolant: ref. staż. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w zakreślonym terminie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] nr [...] . II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Górecka /-/K. Wolna – Kubicka /-/M. Kwiecińska Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz, na podstawie art. 63 ust. 2-4, art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603) oraz art. 104 kpa postanowił ustalić dla Spółki A dodatkową opłatę roczną z tytułu nie zagospodarowania w terminie pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym, a stanowiącej własność Gminy nieruchomości gruntowej położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] i określił wysokość dodatkowej opłaty na kwotę [...] co stanowi 20% wartości nieruchomości, z obowiązkiem jej uiszczenia w terminie do dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu [...] została zawarta umowa notarialna, na mocy której ustanowiono na rzecz Przedsiębiorstwa A prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] o łącznej powierzchni [...]. Z kolei dnia [...] została zawarta umowa notarialna, na mocy której Przedsiębiorstwo A przeniosło prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] na rzecz Spółka A. W dniu A Spółka A i Gmina dokonały w formie aktu notarialnego Rep. [...] zmiany umowy notarialnej o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste m. in. w części dotyczącej terminu jego zagospodarowania. Zgodnie z umową użytkownik wieczysty zobowiązany był zagospodarować nieruchomość w terminie do dnia [...]. Burmistrz wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że użytkownik wieczysty nie wywiązał się z postanowień zawartych w dziale [...] ponieważ przeprowadzona w dniu [...] kontrola wykazała, iż nie zagospodarował on zgodnie z przeznaczeniem w określonym terminie przedmiotowej nieruchomości, na której zgodnie z § 3 aktu notarialnego miało być wybudowane centrum sprzedaży i wymiany opon wraz z serwisem usługowym lub gastronomii w terminie do dnia [...]. W związku z tym organ prowadzący postępowanie postanowił w oparciu o art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalić dla Spółki A opłatę w wysokości 20% wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok wynosiła [...]. W związku z powyższym opłata ustalenia przez organ orzekający wynosiła [...] za 2 lata niezagospodarowania nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Burmistrza Spółka A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 kpa oraz art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji za który rok naliczona została dodatkowa opłata z tytułu użytkowania wieczystego. Skarżący zarzucił ponadto, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika z jakiego roku została przyjęta wartość nieruchomości na potrzeby wyliczenia dodatkowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jak również, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania nie dokonał ustaleń pozwalających skonkretyzować obowiązki skarżącego w zakresie zagospodarowania działki Nr [...] , której rozstrzygnięcie dotyczy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż odwołująca Spółka doskonale wiedziała o ciążących na niej obowiązkach związanych z wyznaczonym terminem zabudowy gruntu, wiedziała również w jaki sposób ma zabudować użytkowaną działkę, uzyskała bowiem pozwolenie na budowę budynku restauracyjnego na działce Nr [...]. Ostateczny termin zabudowy minął w [...], a co za tym idzie opłata dodatkowa mogła być ustalona w roku [...] w wysokości 10% wartości nieruchomości, a za kolejny rok w wymiarze 20%. Organ I instancji określił w decyzji sposób ustalenia opłaty i w tym zakresie zarzuty odwołania nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 62, 63, 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez nie właściwą ich wykładnię, a w szczególności przyjęcie iż skarżący ponosi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za niewykonanie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 kpa, wobec niewyjaśnienia w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego sprawy. Skarżący zarzucił w szczególności, że niezachowanie terminu zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, szeroko opisanych w skardze jak również w skierowanym do Burmistrza piśmie z dnia [...] zawierającym wniosek o przedłużenie terminu otwarcia restauracji do [...] (wniosku którego bez żadnego racjonalnego uzasadnienia nie uwzględniono). Wskazał ponadto, że decyzje oparte na uznaniu administracyjnym, (a taką decyzję stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza), nie mogą nosić cech dowolności, a organ winien wyjaśnić dlaczego skorzystał z przysługującego mu uznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem oceny zgodności jej działań z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie uznał, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity z 2004r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. W myśl ust. 4 powyższego przepisu, termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Z kolei zgodnie z art. 63 ust. 2 cytowanej ustawy w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego (...) Decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty rocznej na podstawie art. 63 ust. 3 ustawy ma charakter uznaniowy, co wymaga przedstawienia kryteriów jakimi kierował się organ wydając decyzję określonej treści. Nie wystarczy więc, jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji wskazać jedynie, że zostały spełnione wstępne przesłanki warunkujące możliwość skorzystania z przepisu o charakterze uznaniowym (w tym przypadku było to niedotrzymanie terminu zabudowy). Należy bowiem wskazać dlaczego w tym konkretnym przypadku przyjęto takie, a nie inne rozwiązanie i w konsekwencji wymierzono opłatę dodatkową, a nie przykładowo udzielono terminu dodatkowego. Wybór ten nie może być jednak dowolny i winien być należycie uzasadniony okolicznościami sprawy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ani decyzja organu I ani II instancji takiego uzasadnienia nie zawiera. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zadecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji wziąć pod uwagę wszystkie przepisy prawa materialnego mogące mieć w sprawie zastosowanie. Tego rodzaju decyzje wymagają bowiem szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia (patrz m. in. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1998r., sygn. II SA 506/98, Lex nr 41383; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000r., sygn. V SA 1378/99, Lex nr 49397; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999r., sygn. III SA 7900/78, Lex nr 47243). Nadto należy zauważyć, iż organ administracji, działając w ramach uznania, jest obowiązany – w myśl zasady określonej przepisem art. 7 kpa – załatwić sprawę w sposób odpowiadający słusznemu interesowi obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień. W zaskarżonej decyzji nie wspomniano o możliwości wynikającej z przepisu art. 63 ust. 1 cytowanej ustawy tj. wyznaczenia terminu dodatkowego w razie niedotrzymania ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości ani też dlaczego z tej możliwości w niniejszym przypadku nie skorzystano. Wyznaczenie tego dodatkowego terminu nie jest – w przeciwieństwie do przedłużenia terminu z art. 62 ust. 4 – uwarunkowane zaistnieniem okoliczności niezależnych od użytkownika. Użyta jednak w ust. 1 formuła "właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy" pozwala uznać, iż muszą istnieć uzasadnione przyczyny, które przemawiają za wyznaczeniem terminu dodatkowego. Mogą to być także przyczyny zależne od użytkownika (patrz: Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz pod red. Gerarda Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 279). Jednakże ani Burmistrz ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało, czy istnieją przesłanki do zastosowania tego uprawnienia, mając chociażby na względzie treść wniosku Spółki A z dnia [...] (k. 86 akt adm.) oraz fakt, że wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej Spółki, który ma charakter konstytutywny miał miejsce dopiero w dniu [...]. Nałożenie w tej sytuacji na Spółkę dodatkowej opłaty rocznej, która jest fakultatywna, i nieskorzystanie z możliwości wyznaczenia terminu dodatkowego i to bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii, przy również fakultatywnym charakterze tej instytucji, pozwala na postawienie zarzutu wybiórczego stosowania prawa. Należy nadto zgodzić się ze skarżącą Spółką, że w decyzji winien być wskazany okres za który została nałożona dodatkowa opłata roczna, czego w niniejszym przypadku nie uczyniono. Niezależnie od powyższych uchybień, Sąd stwierdza iż zaskarżona decyzja wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy nie zawiera należytego uzasadnienia wysokości zastosowanej opłaty dodatkowej. Punktem wyjścia dla ustalenia tej opłaty jest wartość nieruchomości i to wartość określona na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania (art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Na tle tego przepisu mogą rodzić się wątpliwości, czy chodzi w nim o pierwszy rok pobierania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, czy też pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania nieruchomości. W orzecznictwie Sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, który Sąd w składzie obecnym podziela, że wartość nieruchomości, stwierdzająca podstawę do ustalenia opłaty dodatkowej powinna być ustalona za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu do jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2005 r. sygn. OSK 1842/04, Lex nr 188304). Z jakiego roku pochodzi wycena nieruchomości przyjęta w zaskarżonej decyzji (kwota [...]) i w jaki sposób i na jakiej podstawie wartość nieruchomości w tej wysokości została ustalona, z treści decyzji jednak nie wynika, co powoduje, że w tej części zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli sądowej i wydana została z naruszeniem przepisu art. 107 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę, organ administracji winien uwzględnić treść powyższych rozważań, dokładnie wyjaśnić te okoliczności które mają znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym mając na uwadze, że winno ono być uzasadnione zindywidualizowanymi przesłankami i w razie zastosowania opłaty dodatkowej jej wysokość, a więc również sposób wyliczenia wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty winien być wskazany w decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdziwszy naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu jaki mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 lit. c, art. 200 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ M. Górecka /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Sokołowska