II OSK 903/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1997/06 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zmianę obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zmianę obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Minister Spraw Zagranicznych, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w Ottawie z dnia [...] lutego 1976 r., którą udzielono skarżącemu A. P. zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo kanadyjskie. Zdaniem organu decyzja z dnia [...] lutego 1976 r. nie naruszała rażąco prawa i nie zachodziły inne przesłanki wymienione w art. 156 K.p.a. Wyrokiem z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt V SA 3829/02 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r., stwierdzając iż decyzja Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w Ottawie z dnia [...] lutego 1976 r. nie została doręczona skarżącemu zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Spraw Zagranicznych, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt OSK 106/04, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że do postępowania przed polskimi przedstawicielstwami dyplomatycznymi i konsularnymi za granicą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Kwestia doręczenia stronie decyzji powinna być oceniana z uwzględnieniem przepisów i zwyczajów kanadyjskich. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 895/05 uchylił decyzję z dnia [...] października 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] sierpnia 2002 r. stwierdzając, że organ oceniając skuteczność doręczenia stronie decyzji nie wziął pod uwagę wszystkich normatywnych kryteriów, według których skuteczność tą należałoby ocenić. Skarga kasacyjna od tego wyroku została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2005 r. z uwagi na nieuiszczenie wpisu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Spraw Zagranicznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w Ottawie z dnia 28 lutego 1976 r., wskazując, że A. P., jako obywatel polski, wraz z matką wyjechał z Polski mając 10 lat. Przebywał w Izraelu i Austrii, a następnie w Australii, gdzie po pięcioletnim pobycie nabył obywatelstwo tego kraju, zmieniając nazwisko na A. N.. W styczniu 1967 r. wyjechał do Kanady i w 1971 r. otrzymał obywatelstwo kanadyjskie. W listopadzie 1974 r. skarżący wystąpił z wnioskiem do Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w Ottawie o udzielenie mu zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo kanadyjskie i takie zezwolenie otrzymał decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. Decyzja ta została skarżącemu doręczona za pośrednictwem biura podróży. W Kanadzie ogólnie przyjętym zwyczajem jest załatwianie spraw przez osoby prywatne za pośrednictwem biur podróży. Brak jest także podstaw do twierdzenia, że decyzja z dnia [...] lutego 1976 r. została wydana w wyniku przestępstwa, polegającego na podrobieniu we wniosku i życiorysie podpisu skarżącego przez jego matkę. Zdaniem organu nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1976 r., na podstawie art. 156 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organu administracji i stwierdził, że brak było podstaw do przyjęcia, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana bez wniosku skarżącego. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż jego podpis na wniosku o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego został sfałszowany przez jego matkę, nie została poparta żadnym prawomocnym orzeczeniem właściwych organów, czy sądu. Ponadto zarzut wydania decyzji na podstawie fałszywych dowodów stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja nie została doręczona skarżącemu. Minister Spraw Zagranicznych dokonał oceny skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. mając na uwadze standardy załatwiania indywidualnych spraw obywateli wynikające z ustawy z dnia 11 listopada 1924 r. o organizacji konsulatów i o czynnościach konsulów (Dz. U. Nr 103, poz. 944), jak również obowiązujące w Kanadzie przepisy i zwyczaje, wskazując, że decyzja została doręczona skarżącemu za pośrednictwem biura podróży. Kwestionowana decyzja została [...] lutego 1976 r. przesłana listem poleconym na adres [...] w Toronto w Kanadzie – biura podróży, świadczącego usługi między innymi w pośredniczeniu na zasadzie zlecenia w załatwianiu spraw pomiędzy konsulatem a osobą fizyczną. Cała korespondencja w sprawie była prowadzona za pośrednictwem tego biura. W Kanadzie ogólnie przyjętym zwyczajem jest załatwianie takich spraw przez osoby prywatne za pośrednictwem biur podróży. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 w związku z art. 133 § 3 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.). Skarżący podniósł, że nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia skuteczności doręczenia decyzji Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w Ottawie z dnia [...] lutego 1976 r. Dokonując ustaleń kryteriów normatywnych i zwyczajów w oparciu, o które należało ocenić skuteczność doręczenia kwestionowanej decyzji, organ oraz Sąd pierwszej instancji oparły się wyłącznie na informacji uzyskanej od Konsula Generalnego RP w Toronto z dnia [...] lipca 2006 r. Informacja ta nie może stanowić obiektywnego źródła w zakresie ustalenia prawnych norm dotyczących doręczenia decyzji administracyjnych. Konsul nie umiejscowił w czasie poruszanego przez siebie zagadnienia. Nie można więc wykluczyć, iż w dacie wydania przedmiotowej decyzji praktyka taka w ogóle nie była stosowana na terenie Kanady. Właściwym trybem ustalenia prawa obcego i zwyczajów winien być tryb przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Konieczne było zwrócenie się do Ministra Sprawiedliwości o wskazanie stanu prawnego i wyjaśnienie praktyki sądowej w zakresie doręczania decyzji administracyjnych na terenie Kanady. Ponadto prawa obcego nie można stosować, jeżeli jego stosowanie miałoby skutki sprzeczne z podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego. Polski porządek prawny nie dopuszczał możliwości wejścia w życie decyzji doręczonej osobie niebędącej stroną (biuru podróży) i niedziałającej w charakterze pełnomocnika. Skarżący nigdy nie upoważnił żadnego biura podróży do załatwienia w jego imieniu sprawy związanej z jego obywatelstwem. Ponadto udzielenie zgody na uzyskanie obywatelstwa państwa obcego możliwe było wyłącznie wówczas, gdy wnioskodawca jeszcze takiego obywatelstwa nie uzyskał. Sąd pierwszej instancji niezasadnie również zaniechał uwzględnienia zarzutu, iż decyzja z dnia [...] lutego 1976 r. skierowana została do osoby niebędącej stroną. W chwili wydania tej decyzji skarżący nazywał się A. N.. Skarżący zmienił bowiem nazwisko w dniu 2 czerwca 1964 r. Kwestionowana decyzja wydana została zaś na nazwisko A. P.. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się w swoim orzeczeniu na dokumencie, którego uwzględnić nie powinien, a mianowicie na postanowieniu Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście o umorzeniu postępowania z powodu przedawnienia w sprawie o sfałszowanie podpisu na wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Dokument ten został doręczony Sądowi po zamknięciu rozprawy. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wiążącej wykładni prawa dokonanej w wyroku NSA z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt OSK 106/04. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Zagranicznych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. La R. wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczym powodem uchylenia poprzednich decyzji wydanych w tej sprawie (decyzje z dnia 30 października 2002 r. i z dnia 30 sierpnia 2002 r.), po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt OSK 106/04 było niewyjaśnienie w wystarczający sposób kwestii złożenia wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącego za pośrednictwem kanadyjskiego biura podróży oraz doręczenia kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. za pośrednictwem biura podróży, a w szczególności, czy taki sposób złożenia wniosku i doręczenia decyzji, w sytuacji gdy w postępowaniu prowadzonym przez polskie urzędy konsularne za granicą nie miały zastosowania przepisy K.p.a., uwzględnia standardy wynikające z ustawy z dnia 11 listopada 1924 r. o organizacji konsulatów i o czynnościach konsulów (Dz. U. Nr 103, poz. 994) oraz przepisów i zwyczajów państwa, na którego obszarze czynności były podejmowane. Wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy organ okoliczności te wyjaśnił i trafnie przyjął, że dopuszczalne było złożenie wniosku i doręczenie decyzji za pośrednictwem kanadyjskiego biura podróży, jest prawidłowa i nie narusza przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność, iż w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. zastępcy dyrektora Departamentu Konsularnego i Polonii, skierowanym do Konsulatu w Ottawie, opisany został sposób kontaktowania się obywateli polskich z konsulatami w Kanadzie, nie uzasadnia zarzutu, iż w ten sposób narzucona została treść dokonanych ustaleń i odpowiedzi udzielonej przez konsula w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. Zasadnicze znaczenie ma to, że konsul potwierdził, iż obywatele polscy w Kanadzie korzystają, w toku załatwiania spraw w urzędach konsularnych, z pośrednictwa kanadyjskich biur podróży i nie narusza to praw i zwyczajów obowiązujących w Kanadzie. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej nie ma podstaw do stwierdzenia, iż to ustalenie nie odnosi się do okresu, w którym została wydana kwestionowana decyzja z dnia [...] lutego 1976 r. Nie można również podzielić zarzutu, iż ustalenia i oceny odnośnie prawa i zwyczajów obowiązujących w Kanadzie powinny być dokonane w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, które mają w tej sprawie zastosowanie z uwagi na przepis art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie na podstawie informacji o prawie obcym i praktyce sądowej udzielonej przez Ministra Sprawiedliwości (art. 143 K.p.c.). Przepisy te nie mogły mieć zastosowania w tej sprawie, albowiem wyjaśnienia i ustalenia w tym zakresie dokonywał organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, w którym nie mogą być stosowane przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Nie ma więc podstaw, aby z tego powodu podważać sposób wyjaśnienia i ustalenia tej okoliczności w postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że sąd administracyjny co do zasady nie dokonuje ustaleń odnośnie stanu faktycznego sprawy, a ocenia, czy ustalenia dokonywane przez organ nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego. Ustaleń dokonywanych przez organ nie podważa też opinia prawnika kanadyjskiego A. R., na którą powołuje się skarżący. Nie chodzi bowiem o to, czy biuro podróży mogło być pełnomocnikiem lub przedstawicielem strony w toku postępowania prowadzonego przez konsula, ale o to, czy strona mogła złożyć wniosek do konsulatu za pośrednictwem biura podróży i czy pisma konsulatu, w tym decyzja, mogły być przesyłane stronie za pośrednictwem biura podróży. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 1976 r.), który stanowił, iż w razie niemożności doręczenia orzeczenia o pozbawieniu obywatelstwa polskiego do rąk osoby, której to orzeczenie dotyczy, lub jeżeli odmawia ona przyjęcia takiego orzeczenia, wywieszenie orzeczenia o pozbawieniu obywatelstwa polskiego w lokalu właściwego polskiego urzędu konsularnego w ciągu dni czternastu zastępuje jego doręczenie. Przepis ten odnosił się do jednej z form utraty obywatelstwa polskiego w drodze pozbawienia obywatelstwa polskiego na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, a więc nie miał zastosowania w sprawie o zezwolenia na zmianę obywatelstwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Nie ulega wątpliwości, iż utrata obywatelstwa polskiego na podstawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa i nabycia obywatelstwa obcego była czym innym, niż utrata obywatelstwa polskiego na podstawie orzeczenia o pozbawieniu obywatelstwa polskiego. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, na podstawie art. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim mogło być udzielone jedynie przed nabyciem obywatelstwa obcego. Zdaniem skarżącego, skoro skarżący nabył obywatelstwo kanadyjskie w 1971 r., to kwestionowana decyzja z dnia [...] lutego 1976 r. zezwalająca na zmianę obywatelstwa na obywatelstwo kanadyjskie została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Pogląd ten nie jest trafny, ponieważ z art. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim nie wynika, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa mogło być udzielone tylko wówczas, gdy obywatel polski nie nabył jeszcze obywatelstwa obcego. Nabycie obywatelstwa obcego bez zezwolenia powodowało ten skutek, że obywatel polski w myśl prawa polskiego nie był uznawany za obywatela innego państwa (art. 2 ustawy o obywatelstwie polskim). Tak więc dopiero udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa w stosunku do takiej osoby pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego, jeżeli ta osoba nabyła obywatelstwo obce. To, że w kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. podano nazwisko skarżącego "A. P.", podczas gdy w tym czasie, jak twierdzi skarżący nosił nazwisko "A. N.", nie może uzasadniać zarzutu, iż decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i jest dotknięta nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż adresatem decyzji był skarżący i takie nazwisko podał we wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Zarówno organ, jak Sąd pierwszej instancji trafnie podniosły, iż twierdzenia skarżącego, iż nie składał wniosku z dnia [...] listopada 1974 r. o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, a podpis na tym wniosku został sfałszowany, nie dotyczą przyczyn, które mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego choćby względu powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na postanowienie prokuratora o umorzeniu postępowania w sprawie sfałszowania podpisu na wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, przesłane do Sądu po zamknięciu rozprawy, nie może być oceniane jako naruszenie przepisu art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do doręczenia skarżącemu decyzji o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa Sąd pierwszej instancji trafnie podzielił stanowisko organu, że przemawia za tym także okoliczność, iż skarżący przyjeżdżając do Polski i przebywając w Polsce po 1990 r., występowała jako cudzoziemiec a nie obywatel polski (występował o wizy oraz zezwolenia na pracę w Polsce). Wyjaśnienia skarżącego, iż takie postępowanie wynikało z faktu, iż nie posiadał żadnego dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego nie jest przekonujące. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.