VI SA/Wa 2173/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2007 r. sprawy ze skargi "D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa" z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie odmowy wydania zgody na zmianę operatora 1. uchyla uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] września 2006 r. oraz wydaną na jej podstawie decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] września 2006 r. 2. uchyla uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. oraz wydaną na jej podstawie decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. 3. stwierdza, że uchylone uchwały i decyzje nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz "D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa" z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], którą odmówiła spółce D. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. wydania zgody na zmianę operatora wymienionego w pkt II koncesji nr [...], udzielonej w dniu [...] maja 1998 r. D. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] maja 1998 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji udzielił D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. koncesji nr [...], na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą [...] w sieci(ach) telewizji kablowej. Pismami z dnia [...] lutego 2006 r. oraz [...] marca 2006 r. D. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. zwróciła się do Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z wnioskiem o zmianę operatora telewizji kablowej z dotychczasowego D. Sp. z o.o. na nowego, tj. D. sp. z o.o. sp. k. Uzasadniając powyższe wnioskodawca podał, że w dniu [...] stycznia 2006 r. Sąd Rejonowy dla W., [...] Wydział Gospodarczy KRS wpisał do rejestru przedsiębiorców spółkę pod firmą: D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, której aportem było całe przedsiębiorstwo spółki D. Sp. z o.o., czyli koncesjonariusza uprawnionego z koncesji nr [...]. Jak wskazał wnioskodawca zbycie przedsiębiorstwa D. Sp. z o.o. na jego rzecz nastąpiło na podstawie czynności prawnej, dokonanej na zasadzie art. 55 1 pkt 5 k.c., a zatem czynność ta obejmowała całość przedsiębiorstwa ww. podmiotu – wszystkie jego składniki, w tym także prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej oraz koncesje, licencje i zezwolenia. Wobec tego w opinii D. sp. z o.o. sp. k. jest on nabywcą przedmiotowej koncesji, udzielonej na rzecz D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i tym samym uprawnionym z tej koncesji. Do powyższych wniosków D. sp. z o.o. sp. k. załączyła aktualny na dzień [...] stycznia 2006 r. KRS. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 oraz art. 35 ust. 1 i art. 38a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r., Nr 253, poz. 2531 ze zm.) cytowana dalej jako r.t. oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), cytowana dalej jako k.p.a., w wykonaniu Uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], odmówiła D. sp. z o.o. sp. k. wydania zgody na wnioskowaną zmianę operatora wymienionego w pkt II ww. koncesji. Uzasadniając odmowę organ wskazał, że rozpoznawany wniosek o zmianę operatora winien być złożony przez koncesjonariusza – D. Sp. z o.o., a nie przez nowy podmiot – D. sp. z o.o. sp. k., bowiem w zakresie zmian w przedmiotowej koncesji stroną w sprawie jest koncesjonariusz, tj. D. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z ustawą o radiofonii i telewizji przeniesienie uprawnień z koncesji, w takiej formie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie jest prawnie nieskuteczne. Organ wskazał także na różnice w adresach siedzib podmiotów: siedziba nowego podmiotu – D sp. z o.o. sp. k. to W. ul. H, a podmiotu uprawnionego z koncesji – D. Sp. z o.o., to W. ul. B.. W dniu [...] lipca 2006 r. do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji D. sp. z o.o. sp. k. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Spółka nie zgodziła się z dokonaną przez organ wykładnią art. 35 r.t., polegającą na rekonstrukcji z tego przepisu normy ograniczającej ze względu na formę prawną kręgu podmiotów mogących pełnić rolę koncesjonariusza, w szczególności poprzez uznanie, że koncesji nie mogą otrzymać spółki komandytowe. Nadto nie zgodziła się z wykładnią przepisu art. 38a r.t., bowiem w jej ocenie przepis ten nie wyłącza zbycia uprawnień wynikających z koncesji przy zbyciu przedsiębiorstwa innego niż przedsiębiorstwa upadłego. Gdyby w systemie prawa polskiego obowiązywała norma stanowiąca, że uprawnienia z koncesji nie przechodzą na nabywcę przedsiębiorstwa, to wówczas norma wynikająca z przepisu art. 38a ust. 2 r.t. stanowiąca, że uprawnienia wynikające z koncesji nie przechodzą na nabywcę przedsiębiorstwa upadłego nie miałaby sensu. D. sp. z o.o. sp. k. wskazała, że pomimo różnic powstałych na gruncie niniejszej sprawy, co do wykładni prawa dotyczącej kwestii formalnych, nie istnieją żadne merytoryczne przesłanki odmowy udzielenia jej koncesji i nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 37 i art. 38 r.t. (negatywne przesłanki koncesyjne). W decyzji z dnia [...] września 2006 r. Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji utrzymując swoją poprzednią decyzję w mocy wskazała, że nie sposób zgodzić się z argumentacją zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącą wykładni art. 35 i 38a r.t. W ocenie organu wykładnia ta nie budzi żadnych wątpliwości, w konsekwencji czego nie można w tym zakresie podzielić stanowiska wnioskodawcy zawartego ww. wniosku. Przewodnicząca w uzasadnieniu podniosła także, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy nie wynika, że doszło do przekształcenia jednej spółki w drugą, a na rynku funkcjonują dwa podmioty: pierwszy w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością – będący uprawnionym z koncesji, drugi w formie spółki komandytowej, ubiegający się o wpis do rejestru jako operator. Organ odnosząc się do twierdzenia D. sp. z o.o. sp. k., że nie ma merytorycznych przesłanek odmowy udzielenia jej koncesji, ponieważ nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek koncesyjnych stwierdził, że jego zdaniem nie zachodzi przede wszystkim pozytywna przesłanka koncesyjna określona w art. 35 r.t., wobec czego w niniejszej sprawie nie można było orzec inaczej, jak tylko odmówić wnioskowanej zmiany. Na powyższe rozstrzygnięcie D. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. pismem z dnia [...] października 2006 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzuciła jej naruszenie art. 35 r.t oraz art. 55 1 i art. 55 2 k.c. w zw. z art. 38a r.t. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podniosła, że decyzja zmiany podmiotu jedynie deklaruje istniejący stan faktyczny i nie ma charakteru konstytutywnego. Wobec tego obowiązek zgłoszenia zmiany został zrealizowany przez nowego - aktualnego koncesjonariusza, tj. przez D. sp. z o.o. sp. k. i organ nie mógł wymagać, aby zgłoszenia dokonał podmiot nie będący koncesjonariuszem. Dodatkowo skarżąca wskazała, że zbywca przedsiębiorstwa D. Sp. z o.o. występuje w niniejszej sprawie jako komplementariusz skarżącej, działając nie w imieniu własnym lecz w imieniu spółki komandytowej. Natomiast interes zbywcy tj. D. Sp. z o.o., jak wskazała skarżąca mógł być zapewniony poprzez umożliwienie jej udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym, jako strony. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji przywołała dotychczasową argumentację w sprawie i wniosła o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. ewentualnie z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), cytowana dalej jako p.p.s.a. wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wydane zostały z naruszeniem przepisów procesowych, a zwłaszcza z uchybieniem zasadzie ogólnej prawa administracyjnego dotyczącej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że nie została ona poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Z nadesłanych sądowi akt sprawy wynika, że D. Sp. z o.o. – koncesjonariusz uprawniony z koncesji nr [...] nie został poinformowany o wszczęciu postępowania toczącego się na wniosek D. sp. z o.o. sp. k. W aktach nie ma też dowodu zawiadomienia D. Sp. z o.o. o przysługujących jej prawach zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Artykuł 10 § 1 k.p.a., jak wskazano powyżej ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłaszania przez nią żądań i wniosków. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Zatem poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności dokonywanych w toku postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa przypadki: gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z pierwszym przypadkiem - strona nie brała udziału w ogóle w postępowaniu. Przy tym, na uwagę zasługuje fakt, że to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2005 r., s. 353 oraz powołane tam orzecznictwo). Zatem w niniejszej sprawie to organ – Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji był z urzędu obowiązany do: ▪ ustalenia, kto ma zgodnie z art. 28 k.p.a. w sprawie interes prawny lub obowiązek, ▪ zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem D. Sp. z o.o. jako uprawniony z koncesji, bezsprzecznie był stroną tegoż postępowania, które poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji. Bezspornym w sprawie jest także fakt, że podmiot ten nie występował w niniejszej sprawie jako strona, nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu, czym zostały ograniczone jego prawa i obowiązki. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową (tak B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2005 r., s. 85), która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Okoliczność nie brania przez stronę udziału w postępowaniu w ogóle ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi dostateczny powód do żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Prawo nie żąda w takim przypadku stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.