II OSK 391/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Barbara Adamiak Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 3892/01 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) na rzecz adw. A. G. kwotę 219, 60 zł (dwieście dziewiętnaście złotych sześćdziesiąt groszy) uwzględniającą podatek od towarów i usług - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu II OSK 391/06 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 3892/01 oddalił skargę J. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] utrzymującą w mocy Decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2001 r. nr [...], którą nakazano J. i J. K. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanego stropu żelbetowego nad częścią budynku mieszkalnego od strony północnej o wymiarach w rzucie 4,90 x 5,10 + 3,30 x 10,10 m., znajdującego się na działce nr ewid. 9/4 położonej w miejscowości C,, gmina C. Decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach zaskarżyła J. K. Nie zarzucając naruszenia konkretnych przepisów prawa, wniosła o jej uchylenie, umorzenie postępowania w sprawie rozbiórki i uznanie wykonanego stropu jako elementu koniecznego dla zabezpieczenia budynku. W uzasadnieniu skargi przyznała, że wraz z mężem wykonali żelbetowy strop bez wymaganego pozwolenia na budowę, celem zabezpieczenia budynku. Zarzuciła, że organ II instancji nie ustosunkował się do załączonej do jej odwołania opinii technicznej, ani do twierdzeń o konieczności zabezpieczenia ścian budynku. W piśmie z dnia 12 października 2002 r. skarżąca podała, że organ administracji naruszył art. 31 i 78 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wobec jednoznacznego stwierdzenia samowoli budowlanej. Postępowanie administracyjne w powyższej sprawie toczyło się na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrokiem z dnia 3 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 812/98 decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 12 marca 1998 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 27 stycznia 1998 r. nr [...], która nakazywała J. i J. K. rozbiórkę samowolnie dobudowanej północnej części budynku mieszkalnego o wymiarach rzutu poziomego 4,90 x 5,10 i 10,00 x 3,30 m. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał organowi na konieczność dokonania prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz uzupełnienia dowodów i materiałów, m.in. z mapy geodezyjnej, którą przedłożyli skarżący, a to celem prawidłowego ustalenia, czy do budynku położonego na działce nr ewid. 9/4 we wsi C. można zastosować przepis art. 48 Prawa budowlanego. W wykonaniu wskazań Sądu organ I instancji: przeprowadził dowód z mapy geodezyjnej przedłożonej przez J. K., kserokopii fragmentu projektu kablowej linii energetycznej zasilającej przepompownię ścieków we wsi C., wyjaśnił fakt rozbieżności między tymi dokumentami, przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego, przesłuchał ponownie J. K. i niektórych świadków oraz przeprowadził kontrolę wewnątrz budynku. Organ I instancji zwrócił się także do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. o wyjaśnienie sprzeczności wynikającej z obydwu znajdujących się w akach sprawy map, polegającej na tym, iż na mapie przedłożonej przez J. K., wydanej przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., na działce nr ewid. 9/4 figuruje budynek mieszkalny, natomiast na kopii fragmentu projektu, o którym mowa wyżej budynek taki nie figuruje. Z wyjaśnienia Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że odbitka z naniesionym projektem linii kablowej budzi szereg wątpliwości co do jej autentyczności, natomiast nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości mapy przedłożonej przez J. K. Przeprowadzone w dniu 11 maja 2001 r. oględziny dotyczyły wyłącznie stanu budynku z zewnątrz, ponieważ J. K. odmówiła przedstawicielom organu wstępu do jego wnętrza. Stwierdzono wówczas, że budynek jest przykryty prowizorycznie na poziomie zakończonych ścian folią i blachą trapezową. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli organu I instancji, w trakcie której skarżąca udostępniła wnętrze budynku, stwierdzono, że nad jego częścią od strony północnej wykonany jest strop żelbetowy wylewany. Kontrolę przeprowadzono w dniu 23 lipca 2001 r. Sporządzono szkic obrazujący wielkości i usytuowanie żelbetowego stropu. J. K. odmówiła udzielania wyjaśnień w sprawie terminu wykonania stropu oraz podstawy jego wykonania oraz odmówiła podpisania protokołu. Uwzględniając wskazane wyżej dodatkowe ustalenia, organ I instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę stropu, w oparciu o przepisy art. 48, 80 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414), a organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania J i J. K. decyzję tę utrzymał w mocy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, że rozbudowa istniejącego budynku na działce nr ewid. 9/4 we wsi C., od strony północnej, nastąpiła w 1997 r., wobec czego, przy braku podstaw do zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego nie nakazał rozbiórki ścian tej części budynku. Jednoznacznie natomiast organ ustalił, że w okresie między pierwszymi oględzinami, które miały miejsce dnia 14 lipca 1997 r., a kontrolą przeprowadzoną w dniu 23 lipca 2001 r. wykonano nad północną częścią budynku strop żelbetowy, który będąc nowym, trwałym elementem konstrukcyjnym, stanowi odbudowę części obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę w myśl przepisów art. 28 i art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Wobec jednoznacznej treści przepisu art. 48 tej ustawy orzeczono o jego rozbiórce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że poza sporem jest rodzaj wykonywanych prac oraz data ich wykonania. Skarżąca dokonała budowy części obiektu budowlanego - stropu, który jest częścią budynku. Strop ten wykonała bez pozwolenia na budowę. Rodzaj prac wykonanych przez skarżącą nie mieści się ani w zakresie przewidzianym przepisem art. 29 Prawa budowlanego, ani - wbrew twierdzeniom skarżącej, w zakresie, który reguluje przepis art. 31 tej ustawy. Art. 31 Prawa budowlanego dotyczy wykonywania bez pozwolenia rozbiórki niektórych, enumeratywnie wymienionych tam obiektów oraz robót budowlanych zabezpieczających wykonywanych w związku z takimi rozbiórkami. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, ponieważ strop nie został wykonany w związku z rozbiórką obiektu. Odnośnie oceny przeprowadzonych przez skarżącą robót w kontekście przepisu art. 78 Prawa budowlanego, na który skarżąca powoływała się w piśmie złożonym na rozprawie, Sąd podał, iż postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie nie toczyło się w przedmiocie katastrofy budowlanej, lecz rozbiórki obiektu z powodu dokonanej samowoli budowlanej. Gdyby nawet sprawa dotyczyła likwidacji następstw katastrofy budowlanej, to również w takim przypadku skarżąca musiałaby na budowę stropu uzyskać pozwolenie w formie decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 78 § 1 Prawa budowlanego. Budowa stropu - jako substancji stanowiącej część obiektu budowlanego - w każdym przypadku wymaga uzyskania podstawy w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu procesowego skarżącej dotyczącego braku ustosunkowania się przez organ II instancji do wniosku o powołanie biegłego oraz do załączonej do uzupełnienia odwołania od decyzji I instancji z dnia 23 października 2001 r. "Oceny technicznej" wydanej na podstawie oględzin przeprowadzonych w 1998 r. Sąd uznał, że chociaż organ II instancji dopuścił się tutaj istotnie uchybienia proceduralnego nie wypowiadając się w przedmiocie samej załączonej oceny technicznej i wniosku o powołanie biegłego, to jest to uchybienie, które nie miało decydującego wpływu na ostateczny wynik postępowanie i nie może stanowić podstawy do negatywnej oceny przez Sąd jego przebiegu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ II instancji zajął stanowisko w przedmiocie żądania skarżącej zakwalifikowania wykonanego stropu za konieczne prace zabezpieczające, uznając, iż zakres tych prac przekroczył zakres robót niezbędnych i koniecznych do wykonania celu zabezpieczenia istniejących elementów budynku. Pogląd ten wyrażony został po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie obszernego materiału istniejącego w sprawie. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jako jej obowiązkowy składnik, który ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a., a nieprzeprowadzenie dodatkowo dowodu z opinii biegłego nie powoduje, że zaskarżona decyzja miałaby podlegać uchyleniu. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. zarzuciła naruszenie przepisów Prawa budowlanego: art. 48 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na dokonane przez skarżącą zgłoszenie wykonania robót budowlanych (stropu żelbetowego) i brak sprzeciwu w tym zakresie organu administracyjnego; art. 75 i 78 przez ich niezastosowanie i brak wydania decyzji określającej zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania obiektu budowlanego. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, co w jej ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazała przy tym na przepisy: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia w sprawie, w której postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte; art. 106 § 5 tej ustawy w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności brak przeprowadzenia przed sądem dowodu zgłoszonego przez skarżącą w postaci oceny technicznej budynku oraz wniosku skarżącej o powołanie biegłego na okoliczność oceny zakresu przeprowadzonych przez skarżącą robót w celu zabezpieczenia istniejących elementów budynku. Wskazując na powyższe podstawy, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisu art. 48 Prawa budowlanego skarżąca podała, że brak było podstaw do jego zastosowania albowiem wykazała, iż strop został wykonany w celu zabezpieczenia konstrukcji budynku, a wcześniej po zawaleniu się prowizorycznego dachu wystąpiła do organu nadzoru budowlanego o wydanie decyzji pozwalającej na zabezpieczenie budynku. Konieczność zabezpieczenia budynku wynikała z opinii technicznej, której zarówno organy administracji jak i sąd nie wzięły pod uwagę. Ponadto skarżąca wskazała, że wystąpiła również z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę, ale nie została ona wydana. W ocenie skarżącej art. 48 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia albowiem zgłosiła wykonanie robót budowlanych, a organ nie zgłosił sprzeciwu. Skarżąca podkreśliła również, że na skutek zawalenia się w czerwcu 1997 r. dachu nad częścią budynku organ administracyjny miał obowiązek wydać decyzję w oparciu o art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego określającą zakres i termin wykonania niezbędnych w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Odnośnie naruszenia prawa procesowego skarżąca podała, że granice przedmiotowej sprawy zostały zakreślone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 27 stycznia 1998 r., którą nakazano rozbiórkę samowolnie dobudowanej północnej części budynku mieszkalnego o wymiarach rzutu pionowego 4,90 m x 5,10 m x 10 m x 3,30 m. i która ostatecznie została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Zatem postępowanie mogło dotyczyć, tylko tej części budynku. Nakazując rozbiórkę stropu żelbetowego organ nakazał rozbiórkę budowli w zakresie, w którym postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Z treści postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie dotyczyło samowolnie dobudowanej części budynku, a nie stropu żelbetowego. Orzekając o rozbiórce stropu żelbetowego Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem wydano wyrok w sprawie, w której postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego w zakresie postępowania dowodowego przed Sądem pierwszej instancji, skarżąca podała, iż w jej ocenie uwzględnienie w rozstrzygnięciu wniosków załączonej do akt sprawy, a pominiętej w postępowaniu administracyjnym, opinii technicznej miałoby decydujące znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ z opinii tej wynika bezspornie, że wybudowanie stropu żelbetowego spowodowane było koniecznością zabezpieczenia konstrukcji budynku. Ponadto skarżąca podniosła, iż nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji jej wniosku o przeprowadzenie opinii biegłego nastąpiło z naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym przed sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153. poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca dokonała budowy części obiektu budowlanego nad częścią budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. 9/4 w miejscowości C., gm. C.. Data wykonania prac została ustalona w wyniku przeprowadzonych wizji na obiekcie. Skarżąca wykonała strop budynku bez istniejącego pozwolenia na budowę, co uzasadniało zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zastosowania art. 48 Prawa budowlanego nie mogą wyłączać okoliczności podniesione przez skarżącą w skardze kasacyjnej. Sam fakt wystąpienia o wydanie decyzji pozwalającej na zabezpieczenie budowli, nawet gdy wniosek znajduje uzasadnienie na bazie wiedzy technicznej popartej załączoną do niego opinią techniczną, nie stanowi podstawy do samodzielnego wszczęcia prac przed wydaniem pozwolenia. Co więcej, z uwagi na charakter norm prawa budowlanego i regulowanej przez nie materii niedopuszczalna jest wykładnia zgodnie z którą stwierdzenie przez stronę bezczynności organu samo przez się oznacza pozytywne załatwienie sprawy. Taki skutek przepisy prawa budowlanego przypisują jedynie w zakresie enumeratywnie określonych przypadków wymienionych w art. 29 i 31 Prawa budowlanego. Obiekt budowlany, którego dotyczy niniejsza sprawa nie mieścił się w zakresie określonym w tych przepisach. Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 75 i 78 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie i brak wydania decyzji określającej zakres i termin wykonania robót w celu uporządkowania obiektu budowlanego. Słusznie stwierdza Sąd pierwszej instancji, iż postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie nie toczyło się w przedmiocie katastrofy budowlanej, której dotyczy ten przepis, lecz rozbiórki obiektu z powodu stwierdzonej samowoli budowlanej. Niezależnie od powyższego, jakkolwiek by kwalifikować zdarzenia jakie miały miejsce na rozważanym obiekcie (zawalenie się dachu), obowiązek organu do wydania decyzji nie uprawnia strony do podejmowania prac zabezpieczających bez jej wydania. Nie są również trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji. W oparciu o materiał sprawy nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, jakoby Sąd pierwszej instancji wydał wyrok w sprawie, w której postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte naruszając art. 134 § 1 p.p.s.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., uzasadniając swoje rozstrzygnięcie - wydane z uwzględnieniem wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.) - podał, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, że rozbudowa istniejącego budynku na działce nr ewid. 9/4 we wsi C., od strony północnej, nastąpiła w 1997 r., w związku z czym, wobec braku podstaw do zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego, nie nakazał rozbiórki ścian tej części budynku. Jednoznacznie natomiast organ ustalił, że w okresie między pierwszymi oględzinami, które miały miejsce dnia 14 lipca 1997 r., a kontrolą przeprowadzoną w dniu 23 lipca 2001 r. wykonano nad północną częścią przedmiotowego budynku strop żelbetowy, który będąc nowym, trwałym elementem konstrukcyjnym, stanowi odbudowę części obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę w myśl przepisów art. 28 i art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Wobec treści przepisu art. 48 Prawa budowlanego, w zakresie dotyczącym dobudowanego stropu żelbetowego, istniały podstawy do orzeczenia o jego rozbiórce. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie uchybił także przepisom postępowania przez uznanie pominięcia załączonej do akt oceny technicznej oraz wniosku o powołanie biegłego w postępowaniu administracyjnym za naruszenia nie mające decydującego wpływu na ostateczny wynik tego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ II instancji zajął stanowisko w przedmiocie żądania skarżącej zakwalifikowania wykonanego stropu za konieczne prace zabezpieczające, uznając, iż zakres tych prac objęty był obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wnioski opinii technicznej, z których wynika potrzeba dokonania określonych prac na obiekcie, nie mogą legalizować tych prac. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. przez niedopuszczenie w postępowaniu przed tym Sądem dowodu z opinii biegłego nie może zostać uwzględniony. Działalność sądów administracyjnych obejmuje w szczególności kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Kontrola polega na orzekaniu o zgodności z prawem podejmowanych przez organy aktów i zaniechań w aspekcie prawno-materialnym jak i proceduralnym. Sądy administracyjne nie mogą natomiast prowadzić czynności przypisanych organom administracji ani też postępowanie administracyjne nie może być uzupełniane przed sądem. Jedynym wyjątkiem od powyższej zasady jest przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczający przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do dowodów z dokumentów znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, dowód z opinii biegłego nie mógł zostać dopuszczony już z mocy samego art. 106 § 3 p.p.s.a. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej podlega ona oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.