IV SA/Wa 2432/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego. - skargę oddala - IV SA/WA 2432/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia (...) września 2006 roku, Nr (...) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi R. - działki nr (...),(...) i część działki nr (...) ze względu na brak zapewnienia obsługi komunikacyjnej tych działek z drogą gminną znajdującą się na działce o nr ew. (...) posiadającą skrzyżowanie z drogą krajową. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że droga krajowa nr (...) zalicza się do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego GP. Obowiązuje na niej ograniczenie liczby zjazdów i skrzyżowań zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, z dnia 2 marca 1999 roku, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania (Dz. U. nr 43, poz. 430). Zgodnie z treścią tego przepisu w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i innymi drogami wyższych klas (u) zaś stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z uwagi na położenie terenu objętego sporządzanym MPZP w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej na działce nr (...) i przywołany wyżej przepis Rozporządzenia MTiGM docelową obsługę komunikacyjną terenu należy zapewnić za pośrednictwem drogi gminnej na działce nr (...), która posiada skrzyżowanie z drogą krajową nr (...). Wskazana w opiniowanym MPZP obsługa komunikacyjna w oparciu o teren KD (aktualnie wykorzystywany do obsługi działek przy drodze krajowej i posiadającej wyłącznie tymczasowy zjazd) nie znajduje akceptacji ze strony zarządcy drogi krajowej. Zgoda zarządcy drogi krajowej na obsługę działek za pośrednictwem tymczasowego zjazdu wynikała z braku innej możliwości obsługi komunikacyjnej działek. Aktualnie z uwagi na objęcie MPZP działek które przylegają bezpośrednio do drogi gminnej na działce nr (...) należy obsługę komunikacyjną terenów objętych 1 MPZP i działek obsługiwanych za pośrednictwem zjazdu tymczasowego przewidzieć wyłącznie od strony drogi gminnej. Nadto aktualnie wykorzystywany zjazd z drogi krajowej nr (...) na wydzieloną drogę KD (vis a vis działki nr (...)) należy traktować jako zjazd tymczasowy, który ulegnie likwidacji po wybudowaniu dróg zbiorczych. GDDKiA Oddział w (...) podejmuje działania zmierzające do ograniczenia liczby zjazdów z dróg krajowych, w sytuacji gdy istnieje inna możliwość obsługi przyległego terenu. Każdy bowiem zjazd stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności. Stanowisko Dyrektora GDDKiA Oddziału w (...) podyktowane zostało względami bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego. Od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Wójt Gminy S. podnosząc zarzut, że zawarty w planie zapis, "obsługa komunikacyjna terenu w oparciu o drogę gminną KD" nie jest sprzeczny z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Plan ten nie wskazuje żadnych nowych zjazdów z drogi krajowej nr (...). Obsługa nowowydzielonych działek miałaby się odbywać przez istniejącą drogę gminną równoległą do drogi krajowej i obsługującą już istniejące i zagospodarowane działki wzdłuż drogi. Istniejące włączenie tej drogi do drogi krajowej było uzgodnione z zarządcą drogi na etapie podziału działek i zostało wykonane w miejscu wskazanym przez zarządcę drogi. Nie jest to zjazd tymczasowy, gdyż nie wynika to z żadnych wcześniejszych uzgodnień lub przepisów. Nie istnieje możliwość zlikwidowania tego włączenia, gdyż narusza to interes właścicieli firm funkcjonujących wzdłuż drogi krajowej. Postanowieniem z dnia (...) października 2006 roku, Nr (...) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia (...) października 2006 roku. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić wniosek zarządcy drogi krajowej i zapewnić połączenie obydwu dróg gminnych za pośrednictwem drogi oznaczonej na planie symbolem KDW oraz docelową likwidację jednego ze skrzyżowań oddalonych od siebie niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wójt Gminy S. W skardze Wójt Gminy stwierdził, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są realizacją polityki przestrzennej gminy zawartej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na etapie sporządzania Studium ustala się obszary przeznaczone pod zabudowę z określeniem ich funkcji. Przy sporządzaniu tego dokumentu, zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami), z gminą współpracują inne organy, w tym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie dróg krajowych i autostrad. Zarówno na etapie zbierania wniosków do Studium, jak i przy opiniowaniu Studium, GDDKiA nie zgłosiła swoich uwag. Realizując ustalenia Studium, Gmina sporządza miejscowe plany, które po uchwaleniu i publikacji się prawem miejscowym. Plan miejscowy sporządza się dokładnie dla obszaru wyznaczonego w Studium i określa się w nim funkcję terenu zgodną z funkcją wyznaczoną w Studium. Również na tym GDDKiA zawiadamiana jest o przystąpieniu do sporządzania planu. W przypadku przedmiotowego planu nie wpłynęły żadne wnioski czy uwagi do planu. Wobec powyżej opisanej sytuacji projektant planu nie widział żadnych przeszkód w przyjęciu rozwiązań przesłanych do GDDKiA celem uzgodnienia. Odmowa uzgodnienia planu zawarta w postanowieniu Nr (...) z dnia (...) września 2006 roku jest nie do przyjęcia dla Gminy. Jako powód wydania takiego postanowienia GDDKiA wskazuje na brak zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek objętych planem z drogą gminną na działce nr (...) posiadającą skrzyżowanie z drogą krajową nr (...). Organ uzgadniający przywołuje jako podstawę prawną odmowy przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), który stanowi, że "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następupujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów (...) przy czym droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo L) i innymi drogami wyższych klas (...) przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych ów". Zdaniem skarżącej Gminy przyjęte w projektowanym planie rozwiązanie komunikacyjne jest zgodne z cytowanym wyżej przepisem. Projektant planu skomunikował przyległy teren do istniejącej drogi gminnej klasy L, równoległej do drogi krajowej i oznaczonej na rysunku planu KD. Nie zaproponował nowego połączenia z drogą krajową, a wykorzystał istniejące - zgodnie z cytowanym rozporządzeniem. W tym samym postanowieniu organ uzgadniający plan wyjaśnia swoją intencję pisząc, że "..aktualnie wykorzystywany zjazd z drogi krajowej nr (...) na wydzieloną drogę KD (vis a vis działki nr (...)) traktować jako zjazd tymczasowy, który ulegnie likwidacji po wybudowaniu dróg zbiorczych". Takie rozwiązanie odbiera nabyte prawa właścicielom nieruchomości prowadzącym działalność usługową wzdłuż drogi krajowej - na terenie poza obszarem planu. Według proponowanych przez GDDKiA ustaleń ich jedynym dojazdem byłaby droga gminna (dz. (...)) i sieć dróg osiedlowych - a więc dojazd do ich posesji odbywałby się od "strony zaplecza" poprzez polne drogi. W chwili obecnej wykorzystują oni włączenie drogi zbiorczej (gminnej) do drogi krajowej w miejscu uzgodnionym z Zarządcą drogi na etapie wydzielania działek. Likwidacja połączenia drogi zbiorczej z drogą krajową, czyli wycofanie się z wcześniejszych uzgodnień, winna odbyć się bez szkody interesu korzystających z tego dojazdu i kosztem Zarządcy drogi, który zmienia swoje ustalenia. Obecnie funkcjonująca droga zbiorcza (działka nr (...)) równoległa do drogi krajowej, nie ma innego powiązania z drogą krajową. Zlikwidowanie tego powiązania może nastąpić tylko poprzez zastąpienie obecnego rozwiązania innym - nie pogarszającym warunków komunikacyjnych terenom zainwestowanym. W postanowieniu z dnia (...) października 2006 roku podtrzymującym wcześniejsze stanowisko, zarządca drogi uzasadnia dodatkowo, że "w opracowywanym MPZP należy uwzględnić wniosek zarządcy drogi poprzez zapewnienie połączenia obu dróg gminnych za pośrednictwem drogi oznaczonej w planie symbolem KDW oraz docelową likwidację jednego ze skrzyżowań oddalonych od siebie niezgodnie z przywołanym rozporządzeniem MTiGM". Skomunikowanie terenów objętych planem poprzez drogę gminną - działkę nr (...) -zdaniem skarżącego jest niemożliwe. Droga ta stanowi dojazd do kilku siedlisk rolniczych i jest gruntową drogą o złych parametrach technicznych. W pasie drogi o szerokości miejscami 5 m znajdują się wysokie skarpy z obu stron oraz liczne zadrzewienia. Poszerzenie jej oraz urządzenie zgodnie z wymogami przepisów jest więc niemożliwe. Dlatego teren objęty planem nie zakłada powiązania z tą drogą gminną, a wydzielana droga wewnętrzna KDW kończy się placem zawrotnym. Ponadto wnioskowana przez zarządcę drogi likwidacja jednego ze skrzyżowań nie może znaleźć się w ustaleniach planu, gdyż obszar planu nie obejmuje terenu żadnego ze skrzyżowań. W ocenie skarżącego: 1. Przedłożony do uzgodnienia projekt miejscowego planu fragmentu wsi R. nie narusza ustaleń § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), wobec tego brak jest podstaw do nie uzgodnienia planu. 2. Wskazany przez uzgadniającego sposób rozwiązania komunikacji na przedmiotowym terenie wywołuje skutki dla terenu położonego poza obszarem planu, a więc dotyczy dodatkowo innych stron, które nie uczestniczyły w postępowaniu i nie mogły się na ten temat wypowiedzieć, co stanowi naruszenie art. 9 kpa. 3. GDDKiA naruszyła art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie przedstawienie swojej opinii na temat przedłożonego projektu Studium oraz poprzez nie złożenie uwag do przedmiotowego planu na etapie przystąpienia do jego sporządzania. 4. GDDKiA naruszyła też art. 20 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nie przekazanie (lub nie opracowanie) planów rozwoju sieci drogowej Gminie, będącej organem właściwym do sporządzania miejscowych planów. Naruszenie to miało wpływ na przedmiotową sprawę, gdyż Gmina nie znała okoliczności faktycznych i prawnych, na podstawie których Zarządca drogi zamierzał dokonać zmian w funkcjonującej komunikacji na danym terenie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Analiza treści zaskarżonego postanowienia zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, iż intencją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad było zapewnienie w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego połączenia nowowydzielonych działek budowlanych z drogą gminną stanowiącą działkę o nr ew. (...). Jest to zdaniem Sądu wymóg racjonalny, gdyż zwiększa możliwości dotarcia na drogę krajową przyszłych mieszkańców terenów, których dotyczy projekt planu. Zmniejszy to ruch pojazdów przez istniejący zjazd tworzący skrzyżowanie z drogą krajową i tym samym poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego. Postawienie takiego wymogu mieści się w granicach kompetencji przyznanych organowi uzgadniającemu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozważań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odnośnie konieczności likwidacji istniejącego zjazdu na drogę krajową, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można rozumieć jako wymogu zawarcia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego likwidacji istniejącego zjazdu na drogę krajową. Likwidacja zjazdu może nastąpić tylko przy okazji przebudowy istniejącej drogi krajowej. Nie można wykluczyć zaistnienia takiej sytuacji, ale dopuszczalność takiego rozwiązania będzie oceniana dopiero na etapie wydawania pozwolenia na modernizację drogi krajowej. Nie jest natomiast możliwe ujęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego likwidacji istniejącego już zjazdu. Rozważania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na temat konieczności likwidacji istniejącego zjazdu na drogę krajową nie powinny znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, gdyż nie są one z nim bezpośrednio związane. Również stwierdzenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż istniejący zjazd na drogę krajową nr (...) traktować należy jako zjazd tymczasowy nie oznacza wymogu zawarcia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisu o tymczasowości tego zjazdu. Jest to jedynie wyraz poglądów Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na temat możliwości likwidacji tego zjazdu w przyszłości. Zawarcie tego typu rozważań w uzasadnieniu postanowienia stanowi niewątpliwie naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa 6 jednakże nie jest to uchybienie na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie może więc być ono podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wobec faktu, iż w zaskarżonym postanowieniu nie ma - zdaniem Sądu - wymogu zawarcia w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego likwidacji istniejącego zjazdu na drogę krajową, to tym samym nie można mówić o tym, że wskazany przez uzgadniającego sposób rozwiązania komunikacji na terenie objętym projektem wywołuje skutki dla terenu położonego poza obszarem planu. Z kolei wymóg zapewnienia w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego połączenia wydzielonych w projekcie planu działek z drogą gminną stanowiącą działkę o nr ew. (...) dotyczy obszaru objętego planem. Wymóg ten zdaniem Sądu nie oznacza konieczności natychmiastowej modernizacji drogi gminnej o nr ew. (...) przez gminę. Nieprzedsatwienie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad opinii do projektu Studium w niczym nie ogranicza uprawnień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu administracji uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stwierdzenie odnieść należy również do zarzutu nieprzekazania Gminie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad planów rozwoju sieci drogowej. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.