I OSK 681/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2306/04 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu uposażenia oddala skargę kasacyjną Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego we [...] decyzją z dnia [...], na podstawie art. 3, 8, 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693) oraz § 13 ust. 1 i 3, § 17 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. Nr 62, poz. 729 ze zm.) stwierdził, ze M. S. nie posiada prawa do uposażenia przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, a wypłacone w dniu 13 marca 2003 r. uposażenie w kwocie 92 952,06 zł podlega zwrotowi. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor WBE we [...] wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2004 r. uchylił decyzję o wypowiedzeniu M. S. stosunku służbowego, w związku z powyższym Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 26 maja 2004 r. stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem Dyrektora WBE we [...] skoro M. S. nie został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, to stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693) brak było podstaw do wypłacenia mu uposażenia, o jakim mowa w ww. przepisie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Obrony Narodowej po rozpatrzeniu odwołania M. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że w związku z przywróceniem M. S. do czynnej służby wojskowej wypłacone uposażenie za okres 1 roku po zwolnieniu ze służby wojskowej stało się świadczeniem nienależnym i jako takie podlega zwrotowi. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5, 8, 9 i 10 ustawy o uposażeniu żołnierzy oraz naruszenie prawa procesowego – art. 269 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, żaden z cytowanych jako podstawa prawna wydanych decyzji przepisów nie zawiera uprawnienia dla Wojskowego Biura Emerytalnego do żądania zwrotu wypłaconego świadczenia. Nadto zgodnie z art. 10 ustawy o uposażeniu żołnierzy, żołnierz ma prawo do zachowania pobranego świadczenia. W przekonaniu skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje podstawy prawnej do żądania od żołnierza zwrotu wypłaconego świadczenia. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2306/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu uposażenia, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.), uposażenie żołnierzy składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków. Natomiast stosownie do brzmienia art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy, żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała, niezależnie od odprawy, przysługuje m.in. co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wypłaty powyższego uposażenia dokonuje, zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2002 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. Nr 62, poz. 729 ze zm.), wojskowe biuro emerytalne właściwe według miejsca zamieszkania żołnierza. W rozpoznawanej sprawie, sytuacja taka miała miejsce, bowiem po zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała, Wojskowe Biuro Emerytalne we [...] w dniu 13 marca 2003 r. wypłaciło mu powyższe świadczenie. Analizując powołane przepisy Sąd wywodził, że po pierwsze, świadczenie to ma charakter uposażenia zasadniczego żołnierza wraz z dodatkami o charakterze stałym. Po drugie, wypłatę tego świadczenia dokonuje właściwe wojskowe biuro emerytalne. Nie daje to jednak podstawy do wyprowadzenia, że dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego może wydawać w sprawach powyższego świadczenia, mającego charakter uposażenia i – jak już wyżej wspomniano mając wyłącznie obowiązek jego wypłaty przez podległe mu biuro, decyzje, w tym decyzje uznającą powyższe świadczenie za nienależne. Sąd wskazał, że powołanie się przez organ na przepis § 1 ust 1 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz.U. Nr 133, poz. 689 ze zm.), jest chybione. Stanowi się w nich bowiem, że wojskowym organem emerytalnym właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz wypłaty świadczeń z tytułu tego zaopatrzenia jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego, zwany dalej "wojskowym organem emerytalnym", a właściwość wojskowego organu emerytalnego ustala się według miejsca zamieszkania osoby uprawnionej do zaopatrzenia emerytalnego. Zatem dotyczy to tylko takich świadczeń w ramach zaopatrzenia emerytalnego, które szczegółowo wymienia art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, a mianowicie: a) emerytury wojskowej, b) wojskowej renty inwalidzkiej, c) wojskowej renty rodzinnej, d) dodatków do emerytury lub renty, e) zasiłku pogrzebowego. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny, a decyzję powyższą doręcza się zainteresowanemu na piśmie wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem. Zdaniem Sądu, wojskowy organ emerytalny w świetle powyższych przepisów może wydawać decyzję dotyczące prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń przysługujących z tytułu tego zaopatrzenia, a nie decyzje dotyczące prawa, bądź nie, do uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a taki charakter posiada świadczenie przewidziane w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.). Wszystkie decyzje związane z tym uposażeniem nie leżą w kompetencji wojskowego organu emerytalnego. Wskazuje na to jednoznacznie przepis § 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. Nr 23, poz. 101), zgodnie z którym, organami wojskowymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwymi w sprawach określonych m.in. w ustawie z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18) są dowódcy jednostek wojskowych stosownie do ich uprawnień w zakresie danych spraw, wynikających z przepisów wymienionych ustaw i aktów prawnych wydanych na ich podstawie. Zaś, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, organami wojskowymi wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań wniesionych od decyzji organów wojskowych określonych w § 1, są w sprawach wynikających z tej ustawy, przełożeni dowódców jednostek wojskowych, o których mowa w § 1, jeżeli posiadają uprawnienia dyscyplinarne co najmniej dowódcy pułku, a w przypadku gdy uprawnień tych nie posiadają, ich przełożeni posiadający takie uprawnienia. Stąd też organem właściwym do ewentualnego wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie nie był Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego we [...], lecz dowódca jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową przed zwolnieniem ze służby. Tym samym została wyczerpana przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast Minister Obrony Narodowej wydał swoją decyzję z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie mógł utrzymać w mocy decyzji dotkniętej wadą nieważności. Tym samym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Obrony Narodowej wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) w związku z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. Nr 62, poz. 729 ze zm.) polegającym na przyjęciu, że dyrektor WBE we [...] nie jest organem uprawnionym do występowania o zwrot bezpodstawnie wypłaconego uposażenia należnego co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej; 2) naruszeniu przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegającym na uznaniu, że sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że ustawodawca z mocy prawa przesądził, że kompetencja w tego typu sprawach została przekazana właściwym terytorialnie dyrektorom wojskowych biur emerytalnych. Taką dyspozycję zawiera przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. Nr 62, poz. 729 ze zm.). Dowódca jednostki wojskowej, na której zaopatrzeniu pozostawał w chwili zwolnienia żołnierz zawodowy, przesyła bowiem do dyrektora WBE, wraz z dokumentami potrzebnymi do ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego, wyłącznie zaświadczenie o wysokości uposażenia wypłaconego w ostatnim miesiącu służby. Na tej czynności jego rola kończy się. Dalsze postępowanie w sprawie toczy się natomiast przed dyrektorem WBE, który sprawdza, czy wszystkie składniki zostały naliczone prawidłowo. Organ ten przejmuje bowiem na własny rachunek wypłatę świadczenia, które jest różne w swym charakterze od uposażenia dotychczas wypłacanego w jednostce wojskowej podczas pełnienia służby. Tymczasem WSA w Warszawie niewłaściwie utożsamia ze sobą oba te świadczenia. Należy podnieść, iż uposażenie przysługuje żołnierzowi do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Po tym dniu otrzymuje on już inny rodzaj "uposażenia", tj. "co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku". W przypadku, gdy w ocenie dyrektora WBE niektóre składniki uposażenia powinny być wypłacane w innej, zgodnej z obowiązującymi przepisami wysokości, zostaje wydana decyzja, a zwolnionemu ze służby żołnierzowi jest wypłacana ta należność w kwocie ustalonej przez dyrektora WBE. Nie można uznać, iż prawo ustalania oraz żądania ewentualnego zwrotu przysługuje organowi zwalniającemu. Z chwilą zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej ulega rozwiązaniu stosunek służbowy łączący go z macierzystą jednostką. M. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wywodząc, że świadczenia pieniężne, do rozstrzygania o których właściwe jest Wojskowe Biuro Emerytalne, zostały enumeratywnie wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz.U. z 2002 r. Nr 11, poz. 108 ze zm.). Uposażenie określone w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy nie jest świadczeniem przyznawanym w ramach zaopatrzenia emerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) "Żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała, niezależnie od odprawy, przysługują następujące należności pieniężne: 1) co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku". Zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. Nr 62, poz. 729 ze zm.) "Wypłaty uposażenia należnego co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, (...) dokonuje wojskowe biuro emerytalne właściwe według miejsca zamieszkania żołnierza". Obowiązującą regułą prawną jest, że właściwość organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej musi wynikać z normy prawa materialnego. Art. 18 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o uposażeniu żołnierzy w związku z § 17 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej nie daje podstaw prawnych do wyprowadzenia właściwości do wydania decyzji w sprawie nieposiadania prawa do uposażenia przez okres roku oraz zwrotu tego uposażenia, które zostało wypłacone. § 17 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi o wypłacie uposażenia należnego. Wypłata jest czynnością materialnotechniczną, a zatem z tego rozwiązania prawnego nie można wyprowadzić podstaw prawnych do wydania decyzji, a konsekwentnie podstaw do wyprowadzenia właściwości wojskowego biura emerytalnego do wydania decyzji. W świetle obowiązujących przepisów prawa, w dniu wydania decyzji, brak podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie nieposiadania prawa do uposażenia oraz w sprawie zwrotu uposażenia, wypłaconego na mocy art. 18 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, na drodze administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 162/05). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 119 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 119 pkt 1 tej ustawy przyjmuje dopuszczalność rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w trybie uproszczonym w razie, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością będącą podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W sprawie zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a zatem z kwalifikowanym naruszeniem prawa będącym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozpoznanie w trybie uproszczonym nie naruszyło, wyznaczonych w art. 119 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, granic dopuszczalności stosowania tego trybu. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, brak było podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tego względu, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.