II OW 56/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Wojciech Chróścielewski Otylia Wierzbicka /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. a Wojewodą [...] w przedmiocie określenia organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie o ukaraniu za niewłaściwe zachowanie na rozprawie administracyjnej w sprawie pozwolenia wodnoprawnego postanawia: wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia K. U. na postanowienie Starosty Powiatu P. z dnia 21 sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. we wniosku złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jaki zaistniał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. a Wojewodą [...] o ustalenie, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia K. U., na postanowienie Starosty P. z dnia 21 sierpnia 2006 r., w przedmiocie ukarania za niewłaściwe zachowanie się na rozprawie administracyjnej, w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód. W postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2006 r. znajduje się pouczenie, że na postanowienie przysługuje zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Zgodnie z pouczeniem, K. U. złożył za pośrednictwem Starosty P. zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 28 września 2006 r., powołując się na art. 65 § 1 kpa przekazało zażalenie Wojewodzie [...], który postanowieniem z dnia 9 października 2006 r. przekazał zażalenie do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P., stwierdzając swoją niewłaściwość. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podniósł, że rozpoznanie zażalenia na postanowienie o ukaraniu strony grzywną, za niewłaściwe zachowanie na rozprawie administracyjnej, nie mieści się w granicach jego kompetencji określonych w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Rozstrzygnięcie to ma charakter porządkowy, a nie merytoryczny, nie zmierza do wydania pozwolenia wodnoprawnego i dlatego winno podlegać regułom określonym w art. 17 § 1 kpa, jako odrębna czynność organu. Prawo wodne, jako ustawa szczególna, nie ma zastosowania do omawianego przypadku. Wydając postanowienie o ukaraniu grzywną Starosta nie realizował zadań z zakresu administracji rządowej, gdyż nie wykonywał kompetencji organu właściwego do wydawania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze stanowiskiem Wojewody nie można się zgodzić. Przedmiotem postępowania, w którym zapadło postanowienie o ukaraniu grzywną, jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody. Jest to szczególne korzystanie z wód wymagające pozwolenia wodnoprawnego. Art. 4 ust. 1 Prawa wodnego określa organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami, wśród nich wojewodę i organy jednostek samorządu terytorialnego. Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem art. 140 ust 2 cyt. ustawy, jest starosta wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Przepisy prawa wodnego są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80 poz. 872 ze zm.), który stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Sprawa administracyjna w znaczeniu procesowym jest to przedmiot postępowania administracyjnego wszczętego lub toczącego się przed właściwym organem administracyjnym (J. Borkowski; Wielka encyklopedia prawa, Białystok – Warszawa 2000 r., str. 956). Postanowienia dotyczące rozprawy administracyjnej należą do bieżących czynności postępowania (J. Borkowski; Decyzje administracyjne, Łódź – Zielona Góra, 1998 r., str. 41). Zaskarżone w przedmiotowej sprawie postanowienie odnosi się do postępowania głównego. Kolegium nie podziela stanowiska Wojewody, że Starosta P. działający jako organ administracji rządowej w sprawie głównej był innym organem (wyłącznie samorządowym) wydając postanowienie o charakterze incydentalnym o ukaraniu strony w trakcie prowadzonej rozprawy w sprawie głównej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Starosta P. postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2006 r. na rozprawie administracyjnej, w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód, ukarał grzywną na podstawie art. 96 kpa K. U., będącego stroną postępowania, za niewłaściwe zachowanie na rozprawie. Piętrzenie wód powierzchniowych jest szczególnym korzystaniem z wód wymagającym pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie do treści art. 140 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.) organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem art. 140 ust 2, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Według art. 4 ust 2 cyt. ustawy wojewoda jest organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez starostę realizującego zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie, oraz kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Przepisy ustawy Prawo wodne są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. 2001 Nr 80 poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W świetle powyższego, organem odwoławczym od decyzji starosty w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego jest wojewoda. Prowadzona przez organ administracji publicznej rozprawa administracyjna zmierza do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, uzgodnienia interesów stron lub do wyjaśnienia sprawy, a więc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydawane w toku rozprawy postanowienia o charakterze incydentalnym należą do bieżących czynności postępowania. Postanowienie starosty o ukaraniu strony grzywną, wydane na rozprawie administracyjnej, w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, jest takim rozstrzygnięciem o charakterze incydentalnym. Przepis art. 96 kpa, powołany jako podstawa prawna postanowienia, przewiduje, że na takie postanowienie porządkowe służy zażalenie. Zatem organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest organ odwoławczy od decyzji starosty kończącej postępowanie główne. Skoro organem odwoławczym w sprawie pozwolenia wodnoprawnego jest wojewoda, to jest on również właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty o ukaraniu grzywną, wydane na rozprawie administracyjnej, w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Wykładnia celowościowa przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 140 ust 1 Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że starosta będąc organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego i wykonując to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej nie jest innym organem (wyłącznie samorządowym) wydając postanowienie o charakterze porządkowym na rozprawie, w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Z powyższych względów na podstawie art. 4 i 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd postanowił jak w sentencji.