I SA/Wa 1182/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi W. G., H. G., J. S. i A. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość [...] oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. – pełnomocnika H. G., A. F., W. G. i J. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" hip. [...], działka nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. organ I instancji odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt, stwierdzając że "nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, gdyż teren położony przy ul. [...] znajdował się w strefie zabudowy zwartej, czterokondygnacyjnej - 50% powierzchni zabudowy, co stanowi górną granicę gęstości zabudowy. W ocenie organu orzekającego nie została spełniona druga przesłanka ustalenia odszkodowania określona w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Od decyzji tej odwołała się Pani M. G. – pełnomocnik H. G., A. F., W. G. i J. S.. Kwestionując zasadność odmowy przyznania odszkodowania uznała, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 77 i 107 kpa, w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie zgromadzenie dowodów umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy, a ponadto przytoczenie w uzasadnieniu decyzji tez sprzecznych ze zgromadzonymi dowodami. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. Organ II instancji stwierdził, że nieruchomość [...] przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz.279). Wojewoda [...] powołując się na treść art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że w przedstawionej sprawie podstawowe znaczenie ma ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości charakteru działki jaki posiadała przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., czyli dniem 21 listopada 1945 r. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, zdaniem organu odwoławczego, iż na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu, Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego w dniu 11 sierpnia 1931 r., posiadającego rangę dokumentu państwowego, przedmiotowa nieruchomość objęta była strefą zabudowy [...] o parametrach - zabudowa zwarta, ilość kondygnacji [...], procent zabudowy 50% powierzchni zabudowania. Nadto organ II instancji stwierdził, że w sytuacji w której przepisy dekretu ani plan zabudowy z 1931 r. nie znały pojęcia "domu jednorodzinnego" natomiast aktualne przepisy o odszkodowaniu takim pojęciem się posługują, zasadnym jest zastosowanie definicji domu jednorodzinnego wynikającą z treści art. 3 i 4 ustawy z dn. 28 maja 1957r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej (Dz. U. Nr 31 poz. 131 oraz Dz. U. z 1962r. Nr 47 poz. 228) w świetle których domem jednorodzinnym jest budynek mieszkalny o pow. użytkowej do 110 m2 lub obejmujący nie więcej niż 6 izb. W tej sytuacji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] uznał, że zabudowa zwarta, [...] kondygnacyjna, do 50% powierzchni zabudowania w żaden sposób nie może być utożsamiana z budownictwem jednorodzinnym, w sytuacji, gdy obszar zajętego gruntu wynosi [...] m2 . Organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, że art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, był poprzedzony przepisem o identycznym brzmieniu zawartym w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz.99). Zdaniem Wojewody realizacja tych przepisów byłaby niemożliwa gdyby w przywołanej ustawie z 1957 r. nie zostało zdefiniowane pojecie domu jednorodzinnego obejmujące także domy wzniesione przed 1945 r. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że przy dokonywaniu oceny zabudowy należy wykluczyć założenie, iż wprowadzony w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. podział na strefy określał jedynie górną granicę wskaźników przewidzianych dla danej strefy. Ponadto organ przywołał treść wyroku z dnia 16 listopada 1992r. sygn. akt IV SA 523/92 oraz z dnia 23 listopada 1998r. sygn. akt IV SA 2193/96 w których Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż narastający układ tabeli stref świadczy o tym, że górna granica danej strefy jest zarazem dolną granicą następnej strefy. W przeciwnym razie podział na strefy nie miałby uzasadnienia zaś za "błędny i nie znajdujący oparcia w treści planu zabudowy z 1931 r. jest pogląd skarżących, iż plan ten określał wielkości maksimum, a zatem że dopuszczał zabudowę mniej intensywną, w tym budownictwo jednorodzinne. Wymogi wspomnianego planu jako aktu administracyjnego o charakterze władczym odczytywane być muszą jako bezwzględnie obowiązujące i taki też pogląd został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego". Również niedopuszczalne jest, zdaniem organu II instancji, przyjęcie interpretacji planu, w myśl której jedynie wola właściciela gruntu decydowała o liczbie izb bądź mieszkań w planowanym budynku bez ograniczeń. Taka ocena byłaby bezzasadna wobec pominięcia przepisów budowlanych i jakiegokolwiek wpływu władz miasta na realizacje budownictwa mieszkaniowego. Wojewoda uznał, że taka interpretacja prowadziłaby do nieuzasadnionego wniosku, że w zasadzie każda działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne w znaczeniu wynikającym z przepisów przywołanej ustawy z dnia 28 maja 1957 r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Skargę na powyższą decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła M. G. – pełnomocnik H. G., A. F., W. G. i J. S.. Zarzucając decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. naruszenie przepisów art. 6, 7, 77, 107 kpa w związku z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wniosła o je uchylenie oraz uchylenie decyzji I instancji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] jako rażąco naruszających prawo. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoją argumentację zawartą w odwołaniu, zgodnie z którą jej zdaniem spełnione zostały w rozpatrywanej sprawie przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast organy rozpatrujące sprawę nie przeprowadziły dowodu, który w sposób jednoznaczny rozstrzygnąłby istniejącą kontrowersję. Dowodem takim miałoby być, zdaniem skarżącej, ustalenie daty z jaką wydane było pozwolenie na zabudowę jednorodzinną na ul. [...]. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uznał, iż zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko. Wobec powyższego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z jego treścią przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania, bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2003 r., sygn. I SA 2187/01, niepubl.). Gramatyczna wykładnia art. 215 ust. 2 prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy działka była objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Omawiany przepis przesądza, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek powoduje brak podstaw do odszkodowania. W sprawie jest niesporne, że nieruchomość położona przy ul. [...] podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz, że następcy prawni jej poprzednich właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Do oceny pozostaje więc jedynie ustalenie, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo stwierdziły, że przed datą wejścia w życie dekretu nie mogła ona być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Rozpatrując tę kwestię Sąd stanął na stanowisku, że organy prawidłowo przyjęły, że do ustalenia możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne miarodajny jest stan wynikający z Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 r. Konieczność ścisłej wykładni art. 215 ust. 2 ustawy nakazywała organom ustalić, czy przedmiotowa działka była przed dniem wejścia w życie zabudowana, bowiem przepis ten wyraźnie odnosi się do możliwości zabudowy stanowiąc o działce, która "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (...)". Organy orzekające w sprawie ustaliły, że zgodnie z zapisami przywołanego Planu, działka przy ul. [...] znajdowała się strefie [...] (pierzeja ulicy, zabudowa zwarta, wysokość zabudowy [...] m, [...] kondygnacje, zabudowa 50% powierzchni) oraz [...] (zabudowa zwarta, wysokość zabudowy [...] m, [...] kondygnacje, zabudowa 50% powierzchni). Ustalenia te wynikały z treści ekspertyzy z dnia [...] listopada 2002 r., wykonanej w Biurze Planowania Rozwoju W. przez arch. B. S., przedłożonej przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego i załączonej do ekspertyzy kopi rysunku Planu Zabudowania Miasta Stołecznego Warszawy z 1931 r. wraz z fragmentem legendy rysunku planu. Obowiązujące przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.) nie posługiwały się określeniem "budownictwo jednorodzinne", ani też pojęciem "domu jednorodzinnego". Mimo to nie sposób przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość mogłaby być zabudowana domem jednorodzinnym, bowiem budynek, jaki na przedmiotowej nieruchomości dopuszczał Plan Zabudowania z 1931 r. miał posiadać od strony ulicy [...] kondygnacje i zajmować około [...] m2 (50% powierzchni działki), stanowiąc fragment zabudowy zwartej. Taka budowla nie mieści i nie mieściła się w pojęciu zabudowy jednorodzinnej. Nie można zgodzić się z poglądem, że skoro budynek o dowolnie dużej kubaturze można przystosować do potrzeb tylko jednej rodziny, to tym samym każda dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa ma potencjalnie charakter zabudowy jednorodzinnej. Takie rozumowanie prowadziłoby do absurdu. W szczególności przesłanka dotycząca przeznaczenia działki określona w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami obejmowałaby, przy takim rozumowaniu, wszystkie działki budowlane, na których dopuszczone byłoby budownictwo mieszkaniowe. W tej sprawie Sąd podziela opinię arch. B. S. wyrażoną na stronie 15 ekspertyzy z dnia [...] listopada 2002 r., że "Domyślną intencją autorów planu było wprowadzenie na przedmiotowym terenie zabudowy wielorodzinnej." Z wyżej przywołanych powodów nie może jednak podzielić przytoczonego w skardze z dnia 30 czerwca 2004 r. poglądu, jakoby "zapisy planu nie wykluczały jednak zabudowy jednorodzinnej, o ile spełniałaby ona wymienione wyżej parametry". Zwrócić należy uwagę na fakt, że przy dokonywaniu oceny możliwości zabudowy nieruchomości należy wykluczyć założenie, iż wprowadzony w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. podział na strefy określał jedynie górną granicę wskaźników przewidzianych dla danej strefy. Zgodnie bowiem z przyjętym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego narastający układ tabeli stref świadczy o tym, że górna granica danej strefy jest zarazem dolną granicą następnej strefy. W przeciwnym razie podział na strefy nie miałby uzasadnienia. Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że Plan Zabudowania z 1931 r. określał jedynie wielkości maksymalne, a zatem że dopuszczał zabudowę znacznie mniej intensywną, w tym budownictwo jednorodzinne. Wymogi wspomnianego planu jako aktu administracyjnego o charakterze władczym odczytywane być muszą jako bezwzględnie obowiązujące i taki też pogląd został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1992 r. sygn. akt IV SA 523/92, wyrok NSA z dnia 23 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 2193/96). W przedstawionej sprawie zwrócić również należy uwagę na fakt, że z zapisów Planu z 1931 r. wynikało, że dopuszczona zabudowa ma mieć charakter zabudowy miejskiej, zwartej, a nie luźnej lub grupowej, zaś przedmiotowa działka przylegała bezpośrednio do ulicy [...], miała więc tworzyć element zwartej zabudowy pierzei tej ulicy, co dodatkowo potwierdza, że nieruchomość ta nie mogła być, zgodnie z Planem z 1931 r., zabudowana domem jednorodzinnym. W świetle powyższych ustaleń bez znaczenia jest zarzut skarżącej niezasadnego przyjęcia przez organ II instancji, że dla określenia pojęcia "dom jednorodzinny" miarodajne były przepisy ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej. Zdaniem Sądu powojenne przepisy zawierające definicje domu jednorodzinnego lub budownictwa jednorodzinnego, należy traktować jako wskazówki do wyjaśnienia intencji, z którą ustawodawca formułował przesłanki zawarte pierwotnie w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a następnie powtórzone w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30) oraz art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że okoliczne działki były przed 1945 r. zabudowane budynkami o różnej wielkości i wysokości, które mogły być scharakteryzowane zarówno jako wielorodzinne, jak i jednorodzinne. Fakt ten, wbrew przekonaniu skarżącej, nie ma znaczenia prawnego. W rozpatrywanej sprawie istotne jest bowiem, zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jedynie przeznaczenie działki wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego (planu zabudowania), określającego na przyszłość docelowy charakter zabudowy. Planowane przeznaczenie terenu nie musi być zgodne ze wcześniejszym sposobem zagospodarowania działki lub działek sąsiednich. Z akt sprawy nie wynika, żeby istniejąca ewentualnie na tym terenie przed 1945 r. zabudowa jednorodzinna powstała w oparciu o ustalenia omawianego Planu Zabudowania z 1931 r. Wbrew stwierdzeniom zawartym w przywoływanej ekspertyzie z dostępnych materiałów nie wynika, aby dla przedmiotowego terenu uchwalono szczegółowy plan zabudowania, o którym mowa jako o opracowywanym projekcie w piśmie Dyrektora Wydziału Planowania Miasta z dnia [...] lipca 1939 r., a który mógłby zmienić przeznaczenie przedmiotowej działki. W tej sytuacji o braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie odszkodowania przesądza więc okoliczność, że przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nieruchomość przy ul. [...] nie stanowiła działki, która zgodnie z zapisami Planu Zabudowania Miasta Stołecznego Warszawy z 1931 r. mogła być przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.