II OSK 1806/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 887/06 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej dostaw oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 887/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. W. na postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], odmawiające przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w sprawie zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej dostaw mleka. Prezes Agencji Rynku Rolnego wskazał, iż zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. termin można przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Brak winy, o którym mowa w tym przepisie rozumiany jest jako zachowanie szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw. W ocenie organu w niniejszej sprawie okoliczność wskazana przez skarżącego, który twierdził, iż nie mógł zachować terminu do wniesienia odwołania z uwagi na konieczność oczekiwania na zaświadczenie lekarsko-weterynaryjne nie uzasadnia przywrócenia mu tego terminu. Strona mogła bowiem wnieść odwołanie, a następnie uzupełnić materiał dowodowy o to zaświadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, iż skarżący otrzymał decyzję organu I instancji w dniu 26 sierpnia 2005 r., a odwołanie od niej wniósł w dniu 19 października 2005 r.. Zdaniem Sądu organ słusznie wskazał, iż oczekiwanie na zaświadczenie lekarsko-weterynaryjne nie stanowiło przeszkody uniemożliwiającej skarżącemu wniesienie odwołania w terminie, ponieważ strona mogła już w toku postępowania odwoławczego uzupełnić materiał dowodowy przez załączenie tego zaświadczenia. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez jego niezastosowanie i brak dopuszczenia dowodu z protokołu przesłuchania M. W. przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2006 r., 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy przez jego niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy istniały w sprawie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, ponieważ strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw wskutek tego, że decyzja I instancji nie została doręczona P. W., lecz domownikowi, który przekazał ją skarżącemu już po upływie terminu do wniesienia odwołania, a ponadto wyszły na jaw nowe dowody istotne dla kwestii przywrócenia terminu w postaci zeznań M. W., które istniały w chwili wydania zaskarżonego postanowienia, lecz nie były znane wtedy organowi, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy przez jego niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo wystąpienia w sprawie naruszeń następujących przepisów postępowania: a) art. 9 i 10 § 1 k.p.a. polegających na niezapewnieniu stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w sprawie, które polegało na tym, iż skarżący nie został poinformowany o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, nie miał on żadnej możliwości wyjaśnienia przyczyn uchybienia terminu oraz możliwości wykazania, iż zmniejszenie ilości wprowadzonego do obrotu mleka nastąpiło z przyczyn niezależnych od niego, b) art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające zwłaszcza na niewezwaniu strony do złożenia wyjaśnień co do przyczyn niezachowania terminu oraz zaniechaniu przesłuchania M. W., c) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu, pomimo, że strona uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, ponieważ decyzja nie została doręczona skarżącemu osobiście, a jego matka, która zajmowała się całą dokumentacją została wprowadzona w błąd przez pracowników Oddziału Terenowego ARR, 4) art. 141 § 4 powołanej ustawy poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a zwłaszcza brak jakiegokolwiek odniesienia się do złożonego do akt sprawy protokołu przesłuchania M. W. z dnia 10 marca 2006 r.. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż sprawami dotyczącymi przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej zajmowała się wyłącznie jego matka M. W. Skarżącemu osobiście nie została doręczona decyzja z dnia 9 sierpnia 2005 r., a matka, która ją odebrała nie przekazała mu tego pisma. Uchybienie terminu spowodowane było tym, że pracownicy Oddziału Terenowego ARR błędnie poinformowali M. W., iż wraz z wniesieniem odwołania od decyzji organu I instancji skarżący powinien przedstawić zaświadczenie lekarza weterynarii potwierdzające choroby i upadki krów, co usprawiedliwiałoby odstąpienie od zmniejszenia przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej. W związku z tym, że strona uzyskała to zaświadczenie w dniu 18 października 2005 r., odwołanie od decyzji organu I instancji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało złożone w dniu następnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przytoczył argumenty powołane już w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania, na wstępie należy odnieść się do podniesionego przez niego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 58 § 1 k.p.a.. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przesłanką przywrócenia terminu jest brak winy strony w jego uchybieniu, który oznacza zachowanie przez nią szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności w postępowaniu administracyjnym, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane przez skarżącego okoliczności uchybienia przez niego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie świadczą o braku jego winy w tym uchybieniu. Ocena zaistniałego stanu faktycznego, dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji, jak również przez organ orzekający w sprawie w świetle art. 58 § 1 k.p.a. jest prawidłowa. Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w sposób prawidłowy. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, iż przesyłkę listową adresowaną do skarżącego odebrał w dniu 26 sierpnia 2005 r. jego ojciec J. W., a nie - jak twierdzi skarżący - matka M. W. Decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania, co nie było przez stronę skarżącą kwestionowane. Powoływany przez skarżącego fakt, iż decyzja ta nie została doręczona jemu osobiście oraz fakt błędnego pouczenia reprezentującej go matki M. W. przez pracowników Oddziału Terenowego ARR w Warszawie, co do konieczności złożenia odwołania dopiero po uzyskaniu stosownego zaświadczenia lekarsko - weterynaryjnego, które miało potwierdzić jego zasadność nie świadczy o braku jego winy w uchybieniu terminu i nie uzasadnia jego przywrócenia. Podkreślić trzeba, iż z twierdzeń P. W. wynika, że to wyłącznie jego matka - za przyzwoleniem skarżącego - zajmowała się wszystkimi sprawami dotyczącymi przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej. Odbierała ona korespondencję urzędową, załatwiała sprawy w siedzibie organu administracji. Niezrozumiałe jest więc podnoszenie przez niego, iż decyzja organu I instancji nie została mu doręczona osobiście, a matka, która ją odebrała przekazała mu to pismo dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania, skoro skarżący w ogóle nie interesował się sprawami związanymi z przyznaną mu indywidualną ilością referencyjną dostaw mleka i toczącymi się w tym zakresie postępowaniami administracyjnymi i pozostawiał te sprawy do załatwienia matce. Wskazać należy również, iż z zeznań M. W. złożonych w dniu 10 marca 2006 r. przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wynika, aby pracownicy Oddziału Terenowego ARR w Warszawie pouczyli ją o konieczności wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora tego Oddziału dopiero po uzyskaniu odpowiedniego zaświadczenia lekarsko-weterynaryjnego. Wskazała ona bowiem, że została ustnie poinformowała przez pracownika Terenowego Oddziału ARR o konieczności przedłożenia stosownych dokumentów, potwierdzających zaistniały stan faktyczny i uzasadniających niewykorzystanie indywidualnej ilości referencyjnej przez P. W. Z zeznań tych nie wynika wcale, aby pracownicy Agencji, udzielający takiej informacji uzależniali możliwość wniesienia odwołania przez skarżącego od przedstawienia przez niego stosownych dowodów. Była to raczej błędna interpretacja udzielonego pouczenia dokonana przez matkę skarżącego. Zauważyć trzeba ponadto, iż z akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy nie wynika, aby M. W. była pełnomocnikiem skarżącego uprawnionym do reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej dostaw. Skarżący nie może więc powoływać się na błędne pouczenie jego matki co do terminu wniesienia odwołania od decyzji I instancji, skoro nie była ona osobą uprawnioną do występowania w jego imieniu w postępowaniu administracyjnym, a skarżącemu została prawidłowo doręczona decyzja z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z protokołu zeznań świadka M. W. złożonych w dniu 10 marca 2006 r. przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten przewiduje jedynie możliwość przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego. To Sąd decyduje jednak o tym, czy przeprowadzenie takiego dowodu z dokumentu będzie niezbędne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał, aby nieprzeprowadzenie w sprawie wnioskowanego przez niego dowodu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności, które potwierdziła M. W. w swoich zeznaniach były bowiem wyczerpująco opisane przez skarżącego w skardze oraz w piśmie procesowym złożonym przez niego w toku postępowania przed Sądem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny wszystkich tych okoliczności w świetle art. 58 § 1 k.p.a., uznając za prawidłowe stanowisko organu, iż nie uzasadniają one przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w sprawie i uniemożliwienie jej wyjaśnienia przyczyn uchybienia terminu oraz wykazania, iż zmniejszenie ilości wprowadzonego do obrotu mleka nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w zw. z art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające na niewezwaniu strony do złożenia wyjaśnień co do przyczyn niezachowania terminu oraz zaniechaniu przesłuchania M. W. Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu oparte jest na zasadzie skargowości. To strona, która uchybiła terminowi musi złożyć prośbę o jego przywrócenie, gdyż organ nie może wszcząć tego postępowania z urzędu. Strona także ma obowiązek, wynikający z art. 58 § 1 k.p.a. uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Wnosząc prośbę o przywrócenie terminu powinna więc uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda powodująca uchybienie terminu była od niej niezależna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 1998 r. (sygn. akt IV SA 1153/96, Lex nr 45537) wskazał, iż "brak winy w uchybieniu terminowi zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania i co ma być udogodnieniem dla zainteresowanego. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Ustawodawca celowo w tym zakresie dopuszcza środek dowodowy mniej pewny, aby tym samym ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji". Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa więc na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a.. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę. W przedmiotowej sprawie skarżący w odwołaniu wskazał tylko, iż uchybienie terminu do jego wniesienia nastąpiło w związku z koniecznością uzyskania stosownych dokumentów, nie uzasadniając bliżej braku swojej winy w niedochowaniu terminu oraz nie wskazując dokumentów czy osób, które potwierdziłyby okoliczności uzasadniające jego wniosek. Organ nie miał w tej sytuacji obowiązku wzywania skarżącego do złożenia wyjaśnień czy przesłuchiwania świadków, gdyż obowiązek uprawdopodobnienia wszystkich okoliczności, które - zdaniem skarżącego - uzasadniałyby przywrócenie mu terminu spoczywał na nim. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wykazania, iż zmniejszenie ilości wprowadzonego do obrotu mleka nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego wskazać trzeba, iż w postępowaniu o przywrócenie terminu organ bada jedynie okoliczności, które mogły być przyczyną uchybienia terminowi. Przedmiotem tego postępowania nie jest zaś rozstrzyganie o zasadności odwołania i badanie sprawy pod względem merytorycznym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.