VII SA/Wa 2162/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala VII SA/Wa 2162/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 1980r Naczelnik Miasta M. na podstawie art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974r – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229) udzielił Z. K. pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego –lakiernictwo na działce ew. nr [...], przy ul. [...] w M. Na wniosek P. K., A. J. i A. H. w dniu [...] listopada 2002r. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W trakcie prowadzonego postępowania w tym trybie wydawane były przez organ I i II instancji zarówno decyzje stwierdzające nieważność jak i odmawiające stwierdzenia jej nieważności. Przy kolejnym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004r uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r., która stwierdzała nieważność decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] marca 1980r i odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że sprzeczność decyzji o pozwoleniu na budowę z planem zagospodarowania przestrzennego stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślono jednak, że stwierdzenie nieważności zachodzi jedynie w sytuacji, gdy w sposób niesporny i jednoznaczny zostanie ustalona sprzeczność decyzji z konkretnymi zapisami obowiązującego w dacie orzekania planu zagospodarowania przestrzennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzą co do tego wątpliwości. Wobec braku definitywnego ustalenia niezgodności zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o kompletny materiał dowodowy, organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do rozstrzygnięcia przez organ wojewódzki o nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] marca 1980r. Skargę do Sądu na wyżej opisaną decyzję złożyli P. K., A. J. i A. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skoro organ odwoławczy uznał sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną przez organ I instancji to w ocenie Sądu powinno doprowadzić do uruchomienia postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 136 kpa lub zastosowania art. 138 § 2 kpa. Skoro w aktach sprawy znajdują się sprzeczne ze sobą dokumenty, odnoszące się do zgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niezbędnym było zdaniem Sądu, sięgnięcie także do tekstu planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Aby bowiem ocenić zgodność decyzji organu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczna jest analiza zarówno rysunku planu oraz jego tekstu. Sąd zaznaczył, że organ wydając kontrolowaną decyzję powyższej analizy nie przeprowadził co oznacza, iż wydanie zaskarżonej decyzji zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 25 sierpnia 2005r. wydał w dniu [...] grudnia 2005r. decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku P. K., A. J. i A. H., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] marca 1980r. w sprawie pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podniósł, odnosząc się do wytycznych wyroku Sądu z dnia 25 sierpnia 2005r. , iż uzyskał niezbędny w sprawie wypis i wyrys planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tej podstawie ustalił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę tj. w dniu [...] marca 1980r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miast M. – L., zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1979r. zgodnie z którym działka nr [...] przy ul. [...] położona była na obszarach planu o symbolach : -C 46P-tereny zieleni publicznej –skwer, -36 KN IV-ulica ruchu normalnego klasy IV, linie rozgraniczające 20 m, linia zabudowy 35,7m od osi jezdni. Jezdnia jednoprzestrzenna, dwupasmowa, szer.7 m. W tej sytuacji organ uznał, że pozwolenie na budowę warsztatu samochodowego-lakiernictwo sprzeczne było z przytoczonym zapisem planu. Podkreślono także, że powoływana przez inwestora " informacja o terenie" z dnia [...] października 1979r. wydana przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w M. nie mogła mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z przepisem § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r nr 8, poz. 48 ze zm.) –utraciła swoją ważność po upływie 3 miesięcy od daty wydania, a więc [...] stycznia 1980r. czyli przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. W świetle powyższego stwierdzono, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza w sposób rażący przepis art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. (Dz. U. z 1974r. nr 38, poz.229) – obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, który stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. K. od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2006r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i podzielił stanowisko Wojewody [...], co do zaistnienia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę Oprócz stwierdzenia przesłanki decydującej o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego, w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Zaznaczył, że zrealizowanie a następnie użytkowanie obiektu budowlanego nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Argument podnoszony przez stronę, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne również uznano za nietrafny. Organ wyjaśnił, że upływ terminu odnosi się do sytuacji, gdy przesłankami stwierdzenia nieważności są przyczyny wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3 4 i 7, nie zaś w pkt 2 mającym zastosowanie w niniejszej sprawie a, zrealizowanie inwestycji i oddanie jej do użytku nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Z. K. wnosząc o jej uchylenie w całości jako nieważnej. Skarżący podniósł, że naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego. Podkreślił, że zaskarżona decyzja dotyczy tylko części obiektu budowlanego w postaci warsztatu –lakiernictwo, natomiast pomija drugą część obiektu na tej samej działce, to jest warsztatu-blacharstwo, co do którego funkcjonuje odrębna decyzja o pozwoleniu na budowę dla H. K. W ocenie skarżącego, wydanie zaskarżonej decyzji oznacza, że warsztat wybudowany na jednej działce ma w części ważną decyzję o pozwoleniu na budowę natomiast w drugiej części ma taką decyzję nieważną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie występują, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przy czym ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe. Obowiązkiem organów rozstrzygających w sprawie było, stosownie do wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 25 sierpnia 2005r. zebranie całego materiału dowodowego, który stanowiłby podstawę dla podjęcia prawidłowej decyzji. Dlatego niezbędnym dla oceny legalności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 156 kpa było uzyskanie wypisu i wyrysu planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. obowiązującego w dacie jej wydania. W toku postępowania organy ustaliły, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. w dniu [...] marca 1980r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miast M. – L., zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1979r zgodnie z którym działka nr [...] przy ul. [...] położona była na obszarach planu o symbolach : -C 46P-tereny zieleni publicznej –skwer, -36 KN IV-ulica ruchu normalnego klasy IV, linie rozgraniczające 20 m, linia zabudowy 35,7m od osi jezdni. Jezdnia jednoprzestrzenna, dwupasmowa, szer.7 m. Z przytoczonego zapisu planu jednoznacznie wynika, że rodzaj projektowanej inwestycji-warsztat samochodowy nie mieścił się w katalogu inwestycji przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie wydano kwestionowane pozwolenie na budowę sprzecznie z obowiązującym w dacie jego wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu organy zgromadziły niezbędny materiał dowodowy i prawidłowo oceniły, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę narusza prawo w sposób rażący. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. nr 38, poz.229) obowiązującej w czasie realizacji warsztatu, obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W świetle powyższego przepisu organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę winien sprawdzić zgodność projektu z przepisami o planowaniu przestrzennym. W opisywanej sprawie organ architektoniczno-budowlany wydając pozwolenie na budowę warsztatu samochodowego dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zatwierdził bowiem projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę warsztatu samochodowego wbrew ustaleniom obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . W związku z powyższym przypomnieć należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym, o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000r. LEX nr 51249). W ocenie Sądu weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę spełnia przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem w sposób rażący i oczywisty narusza przepis art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane. Reasumując stwierdzić należy, że organy rozpatrujące sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego prawidłowo oceniły stan prawny i faktyczny, a zarzuty podnoszone w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania nieważnościowego była decyzja z dnia [...] marca 1980r. udzielająca Z. K. pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego – lakiernictwo. Wskazywana przez skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę dla H. K. nie była weryfikowana w tym trybie, jednak okoliczność ta nie stanowiła żadnej przeszkody procesowej dla wyniku niniejszego postępowania . Nie ulega również wątpliwości, że wieloletnie funkcjonowanie warsztatu nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego (co byłoby przeszkodą do stwierdzenia nieważności ), a jedynie skutek faktyczny decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.