II SA/Lu 1008/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Referent Małgorzata Poniatowska-Furmaga, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2007r. sprawy ze skargi Firmy "A" na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Lu 1008/06 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. o wymierzeniu Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością [...]" z siedzibą w Ł. kary w kwocie [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku produkcyjno – magazynowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] , [...] i [...] położonych w O. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że Spółka [...] uzyskała pozwolenie na budowę obiektu zaliczonego do kategorii XVIII, co oznacza, że zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy – prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Spółka "[...] nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Fakt użytkowania budynku produkcyjno – magazynowego został stwierdzony w sposób jednoznaczny podczas kontroli dokonanej przez organ pierwszej instancji w dniu 29 sierpnia 2006 r. Protokół kontroli podpisany przez przedstawiciela Spółki nie zawierał informacji, iż w tym dniu przeprowadzany był rozruch technologiczny. Argumenty podnoszone przez Spółkę w zażaleniu organ drugiej instancji uznał w świetle zebranego materiału i przedstawionych unormowań za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu Spółki, że zgromadzone owoce były przeznaczone do przetestowania poszczególnych elementów linii technologicznej produkcji koncentratów owocowych, do czego była ona zobowiązana na mocy umów zawartych z dostawcami urządzeń oraz, że podczas kontroli na obiekcie znajdowały się ekipy serwisowo – montażowe w celu przetestowania urządzeń, organ stwierdził, iż na poparcie tych argumentów Spółka nie przedstawiła dokumentów świadczących o konieczności przeprowadzenia próbnego rozruchu z wykorzystaniem surowca przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego zasadnie organ I instancji stwierdził fakt przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy – prawo budowlane. Od postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Spółka "[...]" w Ł. , zarzucając rażące naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 1 ustawy – prawo budowlane przez bezpodstawne uznanie, że Spółka w dniu 29 sierpnia 2006 r. użytkowała obiekt budowlany w postaci budynku produkcyjno – magazynowego oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie złożonego przez stronę wraz z zażaleniem materiału dowodowego. Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, jakoby w dniu 29 sierpnia 2006 r. przystąpiła ona do użytkowania budynku produkcyjno – magazynowego, ponieważ w tym dniu przeprowadzono jedynie próbny rozruch technologiczny maszyn i urządzeń wchodzących w skład linii technologicznej do produkcji koncentratów owocowych wraz z użyciem surowca. Rozruch ten był konieczny do ustalenia, czy opisane maszyny i urządzenia działają prawidłowo oraz czy spełniają pożądane parametry techniczne. Ponadto skarżąca wskazała, że przepisy ustawy – prawo budowlane nie zawierają definicji użytkowania obiektu budowlanego, dlatego ustalając treść tego pojęcia należy odwołać się do jego słownikowej definicji. Z tej zaś definicji nie wynika, by przeprowadzenie próbnego rozruchu technologicznego maszyn i urządzeń wchodzących w skład linii technologicznej do produkcji koncentratów owocowych można było uznać w rozpoznawanej sprawie za przystąpienie do użytkowanie obiektu budowlanego. Skarżąca zarzuciła także organowi, iż nie odniósł się on w jakikolwiek sposób do argumentów podniesionych w zażaleniu oraz do przedłożonych przez nią dowodów, co w jej ocenie daje podstawę – w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych – do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. W myśl przepisu art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (tekst jednolity obowiązujący od dnia 1 września 2006 r.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Jest poza sporem, że wzniesiony przez skarżącego budynek produkcyjno -magazynowy wymagał pozwolenia na budowę oraz że zaliczony on jest - zgodnie z załącznikiem do ustawy - do kategorii XVIII obiektów budowlanych. W świetle zatem przepisu art. 55 pkt 1 skarżący nie mógł przystąpić do użytkowania tego budynku bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie (decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie). Tymczasem, jak prawidłowo ustaliły organy obu instancji, skarżący przystąpił do użytkowania obiektu w sierpniu 2006 r., bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, zebranych i ocenionych stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Natomiast przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zobowiązują organy administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności zgodnie z rzeczywistością. Ocena dowodów nie jest dowolna i nie wykracza poza ramy zakreślone przepisem art. 80 k.p.a. Jest poza sporem, że w dniu 17 sierpnia 2006 r. skarżący złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku produkcyjno – magazynowego wraz z kotłownią gazową i przyłączami. W myśl przepisu art. 57 ust. 6 ustawy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 a ustawy. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego kontrola taka przeprowadzona została przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 29 sierpnia 2006 r. (protokół kontroli – k. 4 – 5 akt organu pierwszej instancji). W czasie kontroli stwierdzono, że obiekt jest użytkowany w ten sposób, że w basenie znajdują się jabłka, a ponadto pracuje cała linia technologiczna do produkcji koncentratu jabłkowego, co odnotowano w protokole (por. pkt 9 protokołu – k. 4 akt organu pierwszej instancji). W kontroli uczestniczył przedstawiciel inwestora – M.. G., który nie zgłosił żadnych uwag i zastrzeżeń, mimo iż miał taką możliwość (por. pkt 10 protokołu – k. 4 akt administracyjnych). W tej sytuacji organy administracji prawidłowo uznały, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu. Wprawdzie przepisy ustawy nie zawierają definicji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, posługują się jednak pojęciami takimi jak: "użytkowanie", "warunki użytkowe", czy "zmiana sposobu użytkowania" (por. art. 5 ust. 2, art. 54 – 59, art. 61 – 66, art. 71 i 71 a). Użytkowanie oznacza korzystanie z czegoś. Na gruncie przepisów ustawy prawo budowlane użytkowanie obiektu budowlanego to korzystanie z tego obiektu, które stosownie do przepisu art. 61 ustawy powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem obiektu budowlanego, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przystąpieniem do użytkowania będzie zarówno rozpoczęcie korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak i przystąpienie do korzystania w inny sposób (w szczególności w sposób wskazany w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, prowadzący do zmiany sposobu użytkowania). Nie ulega wątpliwości, że stwierdzona przez organ pierwszej instancji praca linii technologicznej jest korzystaniem z obiektu budowlanego w rozumieniu wyżej podanym, a zatem użytkowaniem, o którym mowa w przepisach ustawy. Dla oceny, czy obiekt był w dacie kontroli użytkowany wystarczający jest sam fakt stwierdzenia działania maszyn i urządzeń do produkcji koncentratu jabłkowego oraz obecność surowca w postaci jabłek, skoro przeznaczenie wybudowanego obiektu określone zostało jako budynek produkcyjno - magazynowy. Przez złożenie surowca w niecce basenu, stanowiącego element inwestycji i uruchomienie linii produkcyjnej doszło do faktycznego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Podniesione w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji zarzuty, iż stwierdzona przez organy nadzoru budowlanego praca urządzeń do produkcji koncentratu owocowego oraz składowanie jabłek do produkcji wynikały z konieczności przeprowadzenia rozruchu technologicznego urządzeń, prawidłowo nie zostały uwzględnione przez organ drugiej instancji. Okoliczność, iż maszyny i urządzenia, zamówione przez inwestora jako wyposażenie zakładu, mającego funkcjonować w będącym przedmiotem kontroli obiekcie, wymagały ich przetestowania w celu sprawdzenia, czy działają prawidłowo, nie może podważyć prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji. Konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy. Oznacza to, że rozruch technologiczny może być dokonany dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Ponadto zauważyć należy, że wymagana przepisami ustawy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie to ostatni etap procesu inwestycyjno-budowlanego. Decyzja ta stanowi zezwolenie na przystąpienie do korzystania z obiektu po zakończeniu jego budowy, a wydawana jest po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, obejmującej przede wszystkim sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym (por. art. 59 ust. 1 i art. 59 "a" ust. 1 i 2 ustawy). Decyzja ta nie stanowi natomiast zezwolenia na rozpoczęcie określonej działalności gospodarczej w obiekcie, kwestia ta nie jest bowiem normowana przepisami ustawy – prawo budowlane. Także zagadnienie prawidłowości montażu i funkcjonowania maszyn czy urządzeń, które nie stanowią elementów konstrukcyjnych obiektu nie ma znaczenia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W świetle powyższego dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie inwestor może przystąpić do dalszych czynności, w szczególności zaś do wyposażania zakładu i rozruchu technologicznego. Przedstawione przez inwestora na etapie postępowania zażaleniowego protokoły końcowe z rozruchu urządzeń nie dawały w tej sytuacji podstawy do uznania, że nie doszło do przystąpienia do użytkowania magazynu suszu owocowego. Bez znaczenia jest również okoliczność, że próbny rozruch czy testowanie maszyn i urządzeń nie prowadzą do wytworzenia produktu na sprzedaż. Przepisy ustawy nie wprowadzają takiego zróżnicowania. W rozpoznawanej sprawie nie jest więc istotne, kiedy sprzedano pierwszą partię wyprodukowanego w zakładzie koncentratu jabłkowego, lecz to, kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu. Tylko ubocznie zauważyć należy, że skarżący przyznaje w skardze, iż produkcja na sprzedaż rozpoczęta została w dniu 31 sierpnia 2006 r., a więc nie tylko przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, ale także przed wydaniem postanowienia przez organ pierwszej instancji i. Stosownie do przepisu art. 57 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 "f" ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Skoro, jak prawidłowo ustaliły organy administracji, skarżący przystąpił do użytkowania obiektu przed uzyskaniem wymaganej przepisem art. 55 decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu było również prawidłowe. Wysokość kary ustalona została zgodnie z przepisem art. 59 f ust.1 ustawy jako iloczyn dziesięciokrotności stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty wynosi 500 zł (art. 59 f ust. 2 ustawy). Jej dziesięciokrotność wynosi 5000 zł . Budynek magazynowy należy – stosownie do załącznika do ustawy – do kategorii XVIII, dla której współczynnik "k" wynosi 10, natomiast wysokość współczynnika "w" uzależniona jest od kubatury budynku i dla obiektów o kubaturze powyżej 5000 m3 wynosi 2,5. W rozpoznawanej sprawie iloczyn podwyższonej stawki i wymienionych współczynników wynosi [...]zł (10 x 500 zł x 10 x 2,5 =125 000 zł). Wysokość kary obliczona została zatem prawidłowo. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)