II OSK 327/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1139-1140/05 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji umarzającej postępowanie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 14 czerwca 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy Piaseczno z dnia 14 września 1990 r. umarzającej postępowanie w sprawie odpłatnego przekazania przez Agencję Nieruchomości Rolnych na własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w trybie art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 30, poz. 210) gruntów o pow. 123,42 ha, użytkowanych przez tę Spółdzielnię na terenie Gminy Piaseczno. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzja z dnia 14 września 1990 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., bowiem w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie uzasadniających umorzenie postępowania. Powołany w motywach decyzji umarzającej postępowanie fakt skreślenia art. 274 ustawy – Prawo spółdzielcze dokonanego ustawą z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 6, poz. 37) nie uzasadniał umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego wszczętego w okresie obowiązywania art. 274 Prawa spółdzielczego i nie zakończonego decyzją administracyjną przed dniem 7 lutego 1990 r., tj. przed datą, do której przepis ten obowiązywał. Takie stanowisko zajęte zostało w niniejszej sprawie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r. wydanym w sprawie SK 7/00 ze skargi konstytucyjnej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. w sprawie zgodności art. 1 pow. ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 i 21 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 pow. ustawy w zakresie, w jakim dotyczy spółdzielni produkcji rolnej, wobec której – z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych – nie wydano decyzji, o której mowa w art. 274 § 2 Prawa spółdzielczego obowiązującym do dnia 7 lutego 1990 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze przez Agencję Nieruchomości Rolnych, że do wszczęcia postępowania "uwłaszczeniowego" nie doszło, bowiem wniosek Spółdzielni złożony został z naruszeniem przepisów o reprezentacji (wniosek podpisany został jedynie przez Przewodniczącego Zarządu Spółdzielni). Sąd I instancji stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Postępowanie bowiem zostało wszczęte wnioskiem zgłoszonym w terminie oznaczonym w art. 274 Prawa spółdzielczego, przy czy brak formalny tego wniosku (brak podpisu drugiego członka Zarządu) tylko wówczas powodowałby bezskuteczność tego wniosku, jeśli brak ten nie zostałby usunięty przez stronę w terminie 7 dni od daty wezwania do usunięcia braku, dokonanego zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji bowiem organ pozostawiłby wniosek bez rozpoznania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie zarzucając, iż zaskarżony wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 274 ustawy z dnia 16 października 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 30, poz. 210) polegającą na przyjęciu, że po upływie terminu zawitego do złożenia wniosku, wskazanego w art. 274 tego prawa można uzupełnić wniosek – poprzez złożenie wymaganych podpisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 274 Prawa spółdzielczego wyznaczał termin zawity do złożenia oświadczenia woli przez spółdzielnię RSP o odpłatnym nabyciu użytkowanych przez nią gruntów. Termin ten jest więc nieprzekraczalny i nieprzywracalny. Złożenie tego oświadczenia woli następowało w formie wniosku do właściwego organu, jednakże miało to znaczenie materialnoprawne, a nie tylko procesowe. Oświadczenie to powinno być złożone i podpisane przez osoby uprawnione do reprezentacji Spółdzielni i zgodnie z art. 54 § 1 Prawa spółdzielczego powinno być złożone przynajmniej przez dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu i osobę przez zarząd do tego upoważnioną. Zdaniem skarżącej Agencji możliwość uzupełnienia podpisu nie dotyczy materialnoprawnego oświadczenia woli Spółdzielni, że chce nabyć odpłatnie dane nieruchomości. Takie oświadczenie powinno być złożone przed upływem terminu zawitego, tzn. powinno być podpisane przez osoby upoważnione do reprezentowania Spółdzielni. Po upływie terminu zawitego, wbrew temu, co podnosi Wojewódzki Sąd Administracyjny, podpisy nie mogą być uzupełnione. Skoro zatem Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna nie złożyła przewidzianego prawem, w terminie, oświadczenia woli o nabyciu nieruchomości, to Burmistrz Gminy Piaseczno prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. Wniosek zaś podpisany jedynie przez przewodniczącego Zarządu Spółdzielni należało traktować jako wniosek pochodzący od osoby fizycznej podpisanej pod tym wnioskiem, a nie jako pochodzący od Spółdzielni. Z tych względów skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wskazać należy, że ocenianą w postępowaniu nadzorczym decyzją Burmistrza m. Piaseczna z dnia 14 września 1990 r. umorzono postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe z powodu uchylenia podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie z powodu podpisania wniosku RSP o rozpoznanie sprawy przez osobę, która nie mogła samodzielnie reprezentować Spółdzielni. Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, że skoro wniosek RSP o rozpoznanie sprawy był niewłaściwie podpisany, to decyzja umarzająca postępowanie jest zgodna z prawem i że w tych okolicznościach nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności – nie nawiązuje więc do treści tej decyzji, a nadto jest to stanowisko błędne. Żaden bowiem przepis k.p.a., a w szczególności art. 105 tego prawa nie przewiduje wydawanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie z tego powodu. Brak właściwych podpisów pod wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie jest brakiem usuwalnym i na organie, do którego wniosek taki został złożony ciąży obowiązek wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia tego braku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a., który nakłada na organ taki obowiązek jest realizacją wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady ogólnej postępowania administracyjnego stanowiącej, że organy administracji państwowej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Niezastosowanie się do tego obowiązku przez organ administracji i niewezwanie wnioskodawcy do usunięcia braku skargi należałoby ocenić jako rażące naruszenie zarówno art. 64 § 2 k.p.a. jak i jednej z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Nawet zatem w sytuacji, gdyby umorzenie postępowania zostało orzeczone z przyczyny braku pod wnioskiem drugiego podpisu osoby uprawnionej do reprezentowania wnioskodawcy, to decyzja taka musiałaby być oceniana jako dotknięta wadą nieważności. Rażącym naruszeniem prawa byłoby bowiem obciążenie strony skutkami wadliwego działania organu Wojewody. Wywody skargi dotyczące charakteru terminu do wniesienia wniosku, zastrzeżonego w art. 274 Prawa spółdzielczego i skutków niezachowania tego terminu nie mają znaczenia dla wyniku sprawy niniejszej. W myśl art. 274 § 1 Prawa spółdzielczego przejście odpłatne na własność rolniczych spółdzielni produkcyjnych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa użytkowanych przez te spółdzielnie w dniu wejścia w życie tej ustawy – następuje na wniosek tych spółdzielni, złożony nie później, niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa Prawo Spółdzielcze weszła w życie z dniem 1 stycznia 1983 r. (art. 281 ustawy) a zatem wniosek o odpłatne przekazanie gruntów w trybie art. 274 mógł być skutecznie złożony nie później niż do dnia 1 stycznia 1985 r. Wniosek w tej sprawie wniesiony został w lipcu 1984 r., a więc przed upływem terminu zawitego określonego w art. 274 Prawa spółdzielczego. Do wniosku dołączono uchwałę Zebrania Przedstawicieli Członków RSP z dnia 14 marca 1984 r. stwierdzającą, że "zebranie przedstawicieli i członków Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej P. jednomyślnie upoważnia i zobowiązuje zarząd do nabycia na własność użytkowanych przez Spółdzielnię nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa – zgodnie z art. 274 Prawa spółdzielczego i na zasadzie obowiązujących w tym zakresie przepisów". W świetle tego dokumentu niewątpliwe było, że przewodniczący zarządu, który podpisał wniosek z dnia 17 lipca 1984 r. zgłaszał wniosek ten nie we własnym imieniu, lecz w imieniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. Twierdzenie skarżącej Agencji, że wniosek ten należało traktować jako wniosek osoby fizycznej, niemającej tytułu do ubiegania się o przejęcie nieruchomości w trybie art. 274 Prawa budowlanego jest całkowicie bezzasadne. Wniosek ten, zgłoszony w terminie, tylko wówczas nie wywołałby skutków prawnych w postaci przerwania biegu terminu do jego wniesienia, gdyby brak formalny w postaci braku podpisu drugiej osoby uprawnionej do reprezentowania spółdzielni nie został usunięty mimo wezwania do jego usunięcia dokonanego zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji państwowej. Żądanie zgłoszone przez stronę w terminie, wynikającym z przepisów prawa materialnego w sprawie załatwianej decyzją administracyjną tylko wówczas nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania, jeżeli braki formalne (w tym brak podpisu drugiej osoby uprawnionej do reprezentowania Spółdzielni) nie został usunięty przez wnioskodawcę mimo wezwania do jego usunięcia zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Przepis art. 61 ust. 3 określający datę wszczęcia postępowania ma zastosowanie do wszelkich spraw podlegających rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, jaki jest przedmiot sprawy, objętej wnioskiem i niezależnie od tego, czy i w jaki sposób przepisy prawa materialnego określają terminy wystąpienia z takim wnioskiem do organu administracji. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.