VII SA/Wa 1876/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatowego w O. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. skargę oddala Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. W dniu [...] października 2005 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., działając na podstawie art. 3 pkt 3 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90, poz. 575 ze zm.) po zapoznaniu się z załączonymi materiałami oraz po przeprowadzeniu wizji w obiekcie przy ul. [...] w O. przeznaczonym na Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...], wydał opinię sanitarną nr [...], w której nie sprzeciwił się użytkowaniu wspomnianego obiektu dla 3 zespołów wyjazdowych. W tym samym dniu tj. [...] października 2005 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) w związku z § 10 ust. 2 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 169, poz. 1781 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 116, poz. 985) oraz art. 1 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wydał postanowienie o spełnieniu wymagań fachowych i sanitarnych, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych w postaci zespołów wyjazdowych W i zespołu wyjazdowego R. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wydana została opinia sanitarna dopuszczająca do użytkowania pomieszczenia przeznaczone na potrzeby socjalne dla załóg zespołów wyjazdowych. Wskazał, że w dniu [...] października 2005 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. dokonali kontroli pomieszczeń, podczas której ustalono kwestie dotyczące m. in. wykonania podłóg, wyposażenia w instalacje, stanu technicznego karetek oraz sposobu postępowania z odpadami medycznymi oraz materiałami zakaźnymi. Ustalenia te pozwoliły uznać, iż pomieszczenia spełniają określone w powołanym wyżej akcie wykonawczym wymagania fachowe i sanitarne. Organ pouczył, że na postanowienie nie przysługuje zażalenie. W piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. Starosta Powiatu O., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 1 pkt 7, art. 3 pkt 2 lit. a oraz pkt 3, art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wniósł do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. o stwierdzenie nieważności cytowanego wyżej postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku Starosta Powiatu O. podniósł, iż wskazane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Powołał się przy tym na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które wymagają, aby obiekt budowlany był wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę i oddany do użytkowania po spełnieniu określonych warunków w tym rozporządzeniu. Tymczasem obiekt budowlany przy ul. [...] w O. jest samowolą budowlaną, który zgodnie z powołanym aktem wykonawczym nie został oddany do użytku. Zdaniem wnioskodawcy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. przed wydaniem odpowiedniego postanowienia zobowiązany był przede wszystkim dokonać oceny pod względem spełniania wymogów określonych przepisami prawa budowlanego, ponieważ zobowiązują go do tego zadania określone w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym m.in. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych. Skoro zatem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. nie wypełnił jako organ nadzoru swoich zadań na etapie projektowania i dopuszczenia do użytku obiektu budowlanego przy ul. [...] w O. to tym bardziej nie powinien wydawać pozytywnej opinii o spełnieniu wymagań sanitarnych pomieszczeń Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Sanitarnego w W., działając w oparciu o art. 157 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż do wzruszenia w trybie nadzoru danego aktu administracyjnego konieczne jest wystąpienie przesłanek będących podstawą wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności. Podniósł, iż cytowane postanowienie wydane jest na podstawie art. 123 kpa i nie rozstrzyga o istocie sprawy. Ponadto, nie przysługuje na nie zażalenie, a zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego do takich postanowień nie można stosować przepisów art. 156 kpa. Wskazał dodatkowo, że zgodnie z ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej została ona powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Pod tym kątem sprawdzane są także budynki, natomiast żaden przepis prawa nie upoważnia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do weryfikowania wymogów dotyczących budynków zawartych w innych dziedzinach prawa, w tym w Prawie budowlanym, do tego bowiem są powołane organy architektoniczno-budowlane i nadzoru budowlanego. W konsekwencji organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają upoważnienia, aby wykraczać poza zakres kompetencyjny wynikający z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opinia sanitarna dotycząca Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] wydana została dla potrzeb rejestracji zakładu m. in. w oparciu o przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Organ wskazał przy tym, iż nie miał podstaw do odmowy wydania wspomnianej opinii, gdyż zakład spełnia warunki sanitarne i zdrowotne. Zwrócił przy tym uwagę, iż wniosek Starosty Powiatu O. oparty został o naruszenie przepisów Prawa budowlanego, a nie rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Tymczasem zaskarżone postanowienie nie jest pozwoleniem na użytkowanie lokalu wydanym w trybie przepisów Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosta Powiatu O. zarzucił Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu mylne powiązanie ze sobą zupełnie odrębnych instytucji wznowienia postępowania administracyjnego oraz stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ponadto, za niezasadne uznał stanowisko dotyczące niezaskarżalności postanowienia w sprawie opinii sanitarnej z dnia [...] października 2005 r. nr [...], albowiem – jego zdaniem – Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. rozstrzygnął tym postanowieniem o istocie sprawy. Starosta Powiatu O. nie zgodził się również, iż wydana opinia sanitarna nie może uwzględniać przepisów wynikających z innych dziedzin prawa. W konsekwencji pominięcie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. okoliczności wskazujących na brak dopuszczenia do użytkowania budynku jest rażącym naruszeniem prawa, gdyż po ich stwierdzeniu organ nie powinien wydawać pozytywnej opinii. W ocenie Starosty Powiatu O. uwzględnienie braku pozwolenia na użytkowanie budynku przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. nie byłoby ingerencją w kompetencje organów działających na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skoro na postanowienie z dnia [...] października 2005 r. nr [...] nie przysługuje zażalenie to w myśl art. 126 kpa do tego aktu nie mają zastosowania przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności. Postanowienia wydawane w trybie art. 123 kpa są ostateczne i nie podlegają weryfikacji na drodze administracyjnej, nie służy na nie zażalenie, a zatem nie jest dopuszczalne stosowanie do nich trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 156-159 kpa. W świetle powyższego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. nie miał podstaw do wydania decyzji zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na wniosek Starosty Powiatu O. o stwierdzenie nieważności cytowanego postanowienia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. powinien wystosować jedynie pismo i udzielić w nim stosownych wyjaśnień. Starosta Powiatu O. złożył skargę na przedmiotową decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej umorzenie postępowania w pierwszej instancji oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. W uzasadnieniu skargi Starosta Powiatu O. powtórzył argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności cytowanego postanowienia w sprawie pozytywnej opinii sanitarnej oraz w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna ulec oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem, choć z odmiennych przyczyn, niż wskazane przez Głównego Inspektora Sanitarnego w odpowiedzi na skargę. Postanowienie z dnia [...] października 2005 r. zostało wydane w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej, rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i dotyczyło spełnienia wymagań fachowych i sanitarnych pomieszczeń zakładu ubiegającego się o wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej powinny odpowiadać określonym wymaganiom fachowym i sanitarnym. Ponadto, zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy zakład opieki zdrowotnej może rozpocząć działalność dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru, który prowadzi wojewoda (a w odniesieniu do niektórych placówek minister właściwy do spraw zdrowia). Podstawą wpisu do rejestru jest stwierdzenie przez organ prowadzący rejestr, że zakład opieki zdrowotnej spełnia wymagania określone w art. 9-11 przedmiotowej ustawy, natomiast wpis ten następuje –analogicznie jak odmowa wpisu lub skreślenie z rejestru - w formie decyzji administracyjnej (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Stosownie do treści § 10 ust. 2 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 17 przedmiotowej ustawy, do wniosku o wpis zakładu do rejestru składanego przez kierownika tego zakładu dołącza się - oprócz innych dokumentów- postanowienie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej o spełnieniu wymagań fachowych i sanitarnych, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia zakładu. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, iż postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] października 2005 r. o spełnieniu wymagań fachowych i sanitarnych, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych w postaci zespołów wyjazdowych W i zespołu wyjazdowego R dla Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] zostało wydane w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wpisu tego podmiotu świadczącego usługi medyczne do rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Tymczasem we wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia Starosta Powiatu O. zarzucił rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego, w szczególności cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie podniósł natomiast żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów sanitarnych i epidemiologicznych w postępowaniu prowadzonym w celu wydania opinii i postanowienia niezbędnych w postępowaniu o wpis zakładu opieki zdrowotnej do wskazanego wyżej rejestru, a w szczególności nie powołał przepisu z którego wynikałby jego interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W niniejszej sprawie Starosta Powiatu O., wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego w postępowaniu dotyczącym wpisu określonego podmiotu do rejestru nie powołał żadnej normy prawa materialnego, z której wynikałby jego interes prawny. Stwierdził jedynie, że posiada interes prawny do przedstawienia żądania o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. i zwrócił uwagę na rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz uchybienia, jakich dopuścił się organ w prowadzonym postępowaniu. Starosta Powiatu O. nie powołał również okoliczności, które uzasadniałyby twierdzenie, iż postępowanie dotyczące rejestracji zakładu opieki zdrowotnej w postaci Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] dotyczy tego organu. W związku z powyższym, Sąd uznał, iż w toczącym się postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] października 2005 r. o spełnieniu wymagań fachowych i sanitarnych, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej Starosta Powiatu O. nie legitymował się interesem prawnym, a tym samym przymiotem strony. Interes prawny skarżącego nie wynika z powołanych przez niego norm prawa materialnego, w tym także zawartych w przepisach Prawa budowlanego. Ogólnikowe wskazanie na posiadany interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności wskazanego aktu administracyjnego i powołanie się na przepisy nakazujące współdziałanie organów państwowej inspekcji sanitarnej w zakresie uzgadniania dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych- dotyczące nota bene zupełnie innych kwestii, niż wynikające z postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej – nie może w ocenie Sądu stanowić podstawy do uznania, iż Starosta Powiatu O. posiadał interes prawny i dysponował przymiotem strony w postępowaniu zainicjowanym jego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r., który wadliwie merytorycznie rozpoznał wniosek skarżącego i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia ze względu na brak przesłanek wskazanych w art. 156 kpa. Jednocześnie Główny Inspektor Sanitarny właściwie umorzył postępowanie, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów regulujących postępowanie administracyjne nie ulega bowiem wątpliwości, iż organ administracji publicznej, który stwierdzi brak interesu prawnego i tym samym odmówi wnioskodawcy przymiotu strony zobligowany jest umorzyć postępowanie administracyjne. Wprawdzie Główny Inspektor Sanitarny uzasadnił decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sposób odmienny wskakując na charakter prawny postanowienia wydawanego m. in. w oparciu o § 10 ust. 2 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej i jego niezaskarżalność w drodze zażalenia, a w konsekwencji brak możliwości zastosowania przepisów kpa regulujących stwierdzenie nieważności określonego aktu administracyjnego. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie organu umarzające postępowanie administracyjne jest prawidłowe i odpowiada prawu, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.