II GSK 210/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Jan Kacprzak Sędziowie : Jan Grabowski (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant: Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1810/06 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie dotacji z budżetu państwa postanawia: 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. odrzuca skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 lutego 2007 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.D. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) z [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji na prace remontowe, oddalił skargę. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny. Skarżący złożył w dniu [...] listopada 2000 r. do Generalnego Konserwatora Zabytków wniosek o refundację nakładów poniesionych przy remoncie zespołu pałacowo - parkowego w S. Wniosek ten został uzupełniony pismem z [...] maja 2002 r. zawierającym zestawienie wydatków i dokumentów w ramach kontynuacji procesu rewaloryzacji przedmiotowego zabytku w latach 2000-2001. Wniosek ten został odrzucony przez Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury pismem z [...] listopada 2002 r., w którym to piśmie wskazano, że nie spełnia on wymogów formalnych i nie może zostać rozpoznany. Jako podstawę prawną odmowy przyznania dotacji wskazano § 5 ust. 2 rozporządzenia MKiDN z 6 września 2000 r. w sprawie wykorzystania zabytków na cele użytkowe oraz zasad i trybu przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków, prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach (Dz.U. Nr 86, poz.964). Skarżący uznając powyższe pismo za decyzję o odmowie przyznania dotacji, złożył do MKiDN odwołanie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2003 r. Minister stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne stwierdzając, że przepisy obowiązującej wówczas ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tj. Dz.U. z 1999 r., Nr 98, poz.1150 ze zm.) oraz powołanego wyżej rozporządzenia nie przewidują załatwiania spraw w sprawie przyznania dotacji w formie decyzji administracyjnej, ponieważ dotacje celowe przyznawane są w drodze umowy cywilnoprawnej. Powyższe postanowienie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z [...] listopada 2004 r., sygn akt I SA 1570/03. Sąd podniósł, że rozwiązanie prawne polegające na zawarciu z wnioskodawcą umowy o przyznaniu dotacji może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy wniosek użytkownika zabytku może być rozpatrzony pozytywnie. Zdaniem Sądu przepisy ustawy z 15 lutego 1962 r. oraz wyżej wymienionego rozporządzenia nie zawierają stosownych regulacji prawnych co do formy odmowy przyznania dotacji, zatem w tym zakresie należy odwołać się do zasad wynikających z treści przepisów k.p.a. Z tych zasad wynika domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Sąd nakazał organowi aby ustalił dokładnie jaki był szczegółowy zakres prac wskazanych w zezwoleniu wydanym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe. W ocenie Sądu jedynie porównanie zakresu prac oznaczonych w zezwoleniu wydanym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z faktyczną ich realizacją może stanowić podstawę do ustalenia, iż prace objęte tym zezwoleniem nie zostały zakończone. Należy również ustalić, które zezwolenie jest podstawą do ustalenia zakresu prac za które skarżący domaga się dotacji z budżetu państwa. Organ winien również wskazać, w sposób określony w treści art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. z jakich przyczyn uznał, że pismo Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków MKiDN, nie jest decyzją administracyjną. Postanowieniem z [...] września 2005 r., nr [...] MKiDN stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków z [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że załatwienie wniosku o przyznanie dotacji na prowadzenie przy zabytku prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych w ogóle nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej, ponieważ jego zdaniem ustawodawca przesądził inną formą załatwiania tych spraw. Świadczy o tym, jego zdaniem, charakter spraw związanych z przyznawaniem dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane przy zabytkach. Strony mogą dobrowolnie składać wnioski o udzielenie dotacji, nikt nie może stron do tego w żaden sposób "zmusić". Na skutek złożonej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. MKiDN uwzględnił ją w całości i uchylił swoje postanowienie z [...] września 2005 r. Organ wskazał, że z uzasadnienia wyroku Sądu wynika, iż Sąd nakazał wydanie decyzji w wypadku stwierdzenia, iż nie jest możliwe udzielenie dotacji na prace remontowe. W związku z powyższym MKiDN stwierdził, że zostanie przeprowadzone postępowanie w tej sprawie i zostanie zbadane czy istniały przesłanki do udzielenia dotacji. Zaskarżoną decyzją MKiDN uchylił decyzję Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków MKiDN z [...] listopada 2002 r. oraz odmówił przyznania dotacji na prace remontowe przy pałacu w S. MKiDN w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 76 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż prace prowadzone na podstawie zezwoleń wskazanych we wniosku o udzielenie dotacji nie były w dniu złożenia wniosku (tj. 31 maja 2002 r.) zakończone. Przepis ten stanowił, że wniosek o przyznanie dotacji na prace wykonane w okresie dwóch lat poprzedzających rok złożenia wniosku, wnioskodawca mógł złożyć po przeprowadzeniu wszystkich prac wymienionych w zezwoleniu wydanym przez konserwatora zabytków. Organ wskazał również analogiczny przepis zawarty w art. 76 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania niniejszej decyzji. Stanowi on, że wniosek o udzielenie dotacji ma dofinansowanie nakładów koniecznych prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, które zostały przeprowadzone w okresie trzech lat poprzedzających rok złożenia wniosku o udzielenie dotacji, wnioskodawca może złożyć po przeprowadzeniu wszystkich prac lub robót, określonych w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków. Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził również, że zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków wniosek o przyznanie dotacji może być złożony po przeprowadzeniu wszystkich prac wymienionych w tym wniosku. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu warunek ten nie został spełniony, gdyż prace prowadzone na podstawie zezwoleń były nadal prowadzone. A.D. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a szczególności art. 153, art. 170, art. 171 p.p.s.a., art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji MKiDN oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obydwie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. był z mocy art. 153, 170 i 171 p.p.s.a. związany ocenami prawnymi i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku z 23 listopada 2004 r. Zdaniem skarżącego Sąd wydając zaskarżony wyrok zignorował w całości te oceny prawne i wskazania na które powoływał się skarżący w skardze i których w żadnym zakresie nie wykonał organ administracji. Zdaniem skarżącego naruszenie art. 133 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i niedokonaniu wszechstronnego rozważenia znajdującego się aktach sprawy i wskazanego przez skarżącego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, jak też na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Precyzyjne wskazanie podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie ma istotne znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego, gdyż zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a więc wskazane w niej podstawy wyznaczają obszar kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Sąd bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania (jej przesłanki wymienia art. 183 § 2 p.p.s.a.), która jednak w rozpatrywanej sprawie nie wchodzi w rachubę. Kluczowe, wręcz fundamentalne znaczenie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem ma kwestia charakteru prawnego dotacji z budżetu państwa przyznawanych użytkownikom lub właścicielom zabytków prowadzącym prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach, jak też formy prawnej przyznawania takich dotacji. Faktem jest, że ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, obowiązująca w chwili złożenia przez skarżącego wniosku o refundację nakładów poniesionych przy remoncie zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego, nie określała formy prawnej w jakiej minister lub wojewódzki konserwator zabytków rozstrzygał o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji. Stad też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne było - co do zasady - stanowisko wyrażone w postanowieniu Ministra o niedopuszczalności wniesienia odwołania od pisma z dnia 22 listopada 2000 r., którym poinformowano skarżącego o przyczynach odmowy przyznania przedmiotowej dotacji. Minister stwierdził w uzasadnieniu tego postanowienia, że ani przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury, ani też przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia MKiDN z 6 września 2000r. nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla załatwiania spraw przedmiotowych dotacji, gdyż dotacje te przyznawane są w drodze umowy cywilnoprawnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie podziela stanowiska wyrażonego w pierwszym wyroku wydanym w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. z 23 listopada 2004 r. (sygn. Akt I SA 1570/03) uchylającym postanowienie Ministra stwierdzające niedopuszczalność odwołania od odmowy przyznania dotacji. Sąd przyjął w tym wyroku trudną do zaakceptowania tezę, że skoro obowiązujące wówczas przepisy nie zawierają żadnej regulacji prawnej co do formy odmowy przyznania dotacji to należy w tym zakresie odwołać się do zasad wynikających z przepisów k.p.a., z których ma jakoby wynikać domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Takie stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę, gdyż nie znajduje należytego umocowania prawnego ani w przepisach prawa, ani poglądach doktryny, ani wreszcie w dominującej linii dotychczasowego orzecznictwa NSA. W orzecznictwie tym przyjmuje się bowiem jako zasadę, że ilekroć przepisy prawa przewidują załatwienie określonej sprawy przez organ nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze umowy cywilnoprawnej, wówczas skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu ( zob. m. in. postanowienie NSA z 6 lipca 2004 OSK 547/04 - ONSAiWSA 2004 nr 3, poz. 51). W najnowszym orzecznictwie NSA przyjmuje się że przypadki, w których zawarcie umowy o dofinansowanie projektu ze środków publicznych może być poprzedzone etapem postępowania administracyjnego kończącego się decyzją o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji stanowią zupełny wyjątek od przyjętej wyżej reguły i musza znajdować wyraźne umocowanie w przepisach ustawy. W rozpatrywanej sprawie nie tylko brak jest przepisów prawa , które dawałyby sądowi podstawę do wyprowadzania tezy o konieczności rozstrzygania w sprawie odmowy przyznania dotacji na konserwacje i remonty zabytków w drodze decyzji administracyjnej, ale przeciwnie - przyjęcie takiej tezy opierałoby się na wykładni contra legem przepisu art. 75 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem Minister lub wojewódzki konserwator zabytków może udzielić dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich przy zabytku osobom lub jednostkom wymienionym w art. 73 tej ustawy, na podstawie umowy zawartej z tymi osobami lub jednostkami. W tej sytuacji, skoro obowiązująca ustawa jednoznacznie wskazuje na umowę cywilnoprawną jako formę prawną załatwienia wniosku o przyznanie przedmiotowej dotacji celowej - skarga wniesiona w tej sprawie do Sądu I instancji podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. Biorąc to pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art.189 p.p.s.a.