II SA/Po 717/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki "A" S.A. w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę /-/ E. Brychcy /-/ St. Małek /-/ E. Podrazik "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w P, ul. [...], zgłosiła w dniu [...] r. w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r.) zamiar wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu wolnostojącego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach 4 m na 3 m w P. przy ul. [...] /[...] na terenie działki nr [...]. Prezydent Miasta rozpatrując wyżej wymienione zgłoszenie wydał w dniu [...] r. w oparciu o przepis art. 30 ust. 5 i 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane decyzję zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru wykonania wymienionych robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazano, iż zgłoszenie dotyczy budowy wolnostojącego urządzenia reklamowego posadowionego na stopie fundamentowej o wymiarach 2 m na 3 m. Projektowany obiekt jest budowlą lub tymczasowym obiektem budowlanym i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie zostało ono zwolnione z tego obowiązku przepisami art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane. Wyjątek przewidziany w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy odnosi się wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, nie obejmuje zaś posadowienia wolnostojącego urządzenia reklamowego. Spółka "A" odwołała się od decyzji Prezydenta Miasta zarzucając jej naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów art. 10, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż zgłoszenia zamiaru montażu urządzenia reklamowego dokonano w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, sygnalizując przy tym możliwość kwalifikacji również w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 22. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym. Zdaniem skarżącej treść tego przepisu dopuszcza instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie tylko na obiektach budowlanych, ale i na gruncie. Ponadto przesłanką do objęcia zamierzenia polegającego na zamontowaniu nośnika reklamowego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie może być jego skala i charakter. Dla poparcia takiej interpretacji wskazanego przepisu skarżąca powołała wyroki sądów administracyjnych. Naruszenie przepisu art. 30 ust, 6 pkt 1 Prawa budowlanego jest konsekwencją błędnego przyjęcia, iż montaż tablicy reklamowej będącej przedmiotem zgłoszenia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej doszło również do naruszenie przepisów postępowania poprzez brak zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; brak wyjaśnienia stanu faktycznego w wyczerpujący sposób, a przez to przyjęcie niewłaściwej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy; niewskazanie dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn dla, których innym dowodom odmówił wiarygodności. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podkreślił, iż z akt sprawy nie wynika, aby strona chciała i nie mogła zapoznać się ze zgromadzonymi dokumentami lub aby organ uniemożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań. Organ pierwszej instancji nie wzywał strony do zapoznania się czy wypowiedzenia, gdyż wszystkie dowody i dokumenty akt sprawy pochodzą od strony i były jej znane. Wojewoda nie znalazł przesłanek do zakwalifikowania zgłoszonego obiektu jako obiektu małej architektury na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 22. Zdaniem organu drugiej instancji projektowany nośnik reklam jest zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust 3 ustawy Prawo budowlane budowlą. W takim przypadku strona mogłaby skorzystać z trybu zgłoszeniowego w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 pkt 12, gdyby zadeklarowała w zgłoszeniu czas trwania obiektu na okres do 120 dni. Niedopuszczalne w rozpatrywanym przypadku jest natomiast zastosowanie przez stronę trybu zgłoszeniowego z art. 29 ust. 2 pkt 6, ponieważ zgłoszone roboty budowlane nie są instalowaniem, a budową. Pojęcie instalowania związane jest bowiem z instalowaniem na istniejącym obiekcie, zaś operacja posadowienia urządzenia reklamowego – nośnika z tablicą reklamową jest budową, a nie instalacją. Budowa nośnika nie jest tożsama z instalowaniem, w przeciwnym przypadku ustawodawca użyłby już zdefiniowanego w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane terminu "budowa". Na fakt, iż posadowienie nośnika reklamowego jest budową, nie ma również wpływu, że nośniki te mogą być montowane z elementów prefabrykowanych, z tego względu iż fundamenty muszą być najpierw wykonane na mokro, a w terenie wymagają wykonania prac geodezyjnych – wytyczenia, wykonania wykopu, prac niwelacyjnych i osadzenia płyty fundamentowej. Spółka "A" wniosła skargę na decyzję Wojewody. Skarżąca podtrzymała zarzuty błędnego użycia i interpretacji przepisów prawa budowlanego wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła również, iż decyzja Wojewodę została wydana z naruszeniem przepisu art. 7 i 77 kpa. Materiał dowodowy został przez organ drugiej instancji potraktowany wybiórczo. Organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dołączonej przez skarżącą do zgłoszenia zamiaru montażu symulacji komputerowej ukazującej sposób posadowienia nośnika. Urządzenie jest składane z gotowych elementów, co przesądza o tym, iż jest to instalowanie na gruncie. Uzasadnienie organu w tym zakresie ogranicza się do przytoczenia słownikowej definicji pojęcia instalowania i stwierdzenia, że nośnik reklamowy skarżącej jest budowlą. Skarżąca nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem i wskazuje na orzecznictwo sądów, które uznaje, iż językowa wykładnia przepisów dotyczących instalowania jest niewystarczająca, a przez instalację rozumie się wykonywanie szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu, przy czym możliwe jest również instalowanie urządzenia poza obiektem budowlanym. Z tych też powodów błędne jest stanowisko Wojewody uznające, iż nośnik reklamowy skarżącej jest budowlą. Zdaniem skarżącej instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Roboty prowadzone przy instalowaniu nośnika reklamowego, nie są więc robotami budowlanymi sensu stricte o jakich mowa w przepisie art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a są to roboty montażowe. Ponadto skarżąca podniosła, iż decyzja organu drugiej instancji naruszyła wymagania przepisu ar. 107 §3 kpa, gdyż organ wydający ją nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz dowodów, którym odmówił mocy dowodowej oraz nie wskazał dlaczego tak postąpił. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił okoliczności sprawy, a tylko poprzez podanie ogólników wskazał na formalny obowiązek uzyskania pozwolenia. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Organy architektoniczno-budowlane prawidłowo ustaliły, że zgłoszony w niniejszej sprawie przez skarżącego zamiar wykonania nośnika reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i właściwie zastosowały przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgłoszony przez skarżącego obiekt budowlany jest wolnostojącym nośnikiem reklamowym – stanowiskiem reklamowym przeznaczonym do ekspozycji plansz reklamowych. Nośnik ten składa się z tablicy reklamowej (którą stanowi rama ekranu z obudową z blachy) o wymiarach 4,00 m x 2,90 m, nośnej konstrukcji stalowej (słupa nośnego) o wysokości 2,50 m oraz stopy fundamentowej (wykonanej z betonu zbrojonego prętami stalowymi) o wymiarach 2,00 m x 3,00 m x 0,45 m. Cały obiekt ma mieć wysokość 5,40 m i rozpiętość 4,00 m. Stopa fundamentowa ma według projektu dołączonego do zgłoszenia powierzchnię 6,00 m2 i ma być posadowiona poniżej poziomu terenu, na głębokości 0,45 m. Opis projektowanego nośnika reklamowego jednoznacznie wskazuje, że jest to obiekt oparty na fundamentowaniu zagłębieniowym. Wykonanie fundamentu zagłębieniowego o wymienionych w projekcie parametrach wymaga wykonania robót ziemnych i odpowiedniego przygotowania gruntu. Konieczność taka wynika z zasad sztuki budowlanej. Oceniając charakter tego typu nośników reklamowych Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.01.1999 r. sygn. II SA 1617/98 uznał je za obiekty związane trwale z gruntem. Przedmiotowy nośnik reklamowy jest konstrukcją wolnostojącą, w pełni samodzielną, nie powiązaną technicznie ani funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym. Jest on niewątpliwie budowlą w rozumieniu art.3 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Podkreślić należy, iż przepis ten wśród przykładowego wskazania, co zawiera się w zakresie definicji budowli wymienia wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Realizacja przedmiotowego nośnika w określonym miejscu posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Przypomnieć należy, iż według definicji ustawowej budową jest wykonywanie obiektu budowlanego (w tym budowli) w określonym miejscu. Zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w celu przystąpienia do robót budowlanych. Wyjątki od tej reguły zostały wymienione w art. 29 ustawy. Katalog ten ma formę wyliczenia enumeratywnego, co oznacza iż niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przy interpretacji tego przepisu. Skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania opisanego nośnika reklamowego w trybie art. 29 ust 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca utrzymuje, iż przedmiotowy nośnik nie jest trwale związany z gruntem, a jest tylko na tym gruncie instalowany. Prezentuje przy tym taką wykładnię powyżej wskazanego przepisu, zgodnie z którą instalowanie to wykonanie szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Zdaniem skarżącej roboty montażowe wykonywane przy instalowaniu urządzenia reklamowego są swoistymi robotami budowlanymi, które nie pozwalają objąć instalowania urządzenia reklamowego pojęciem budowy sensu stricte. Podkreślić należy, iż przepisy art. 3 pkt 1, pkt 6 i pkt 7 wymienionej ustawy nie dają podstaw do wyodrębnienia pojęcia budowy w sensie ścisłym i w sensie szerokim – co czyni skarżąca, a zamierzone przez nią roboty budowlane w pełni odpowiadają definicji ustawowej pojęcia "budowa". Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, z którego skarżąca wywodzi, iż zgłoszone przez nią roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę stanowi, iż obowiązek ten nie dotyczy instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym. Przepis powyższy posługuje się pojęciem "instalowania". Ustawa z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji tego pojęcia, tego rodzaju robót budowlanych nie ujęto także w art. 3 pkt 7 ustawy, zawierającym katalog robót budowlanych i wymieniającym budowę, przebudowę, remont, montaż i rozbiórkę obiektu budowlanego. W tej sytuacji określając zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie", użytego w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo budowlane. Analizując powyższe znaczenia słowa "instalowanie" stwierdzić trzeba, iż nie ma wystarczających, racjonalnych podstaw, aby zaakceptować proponowaną przez skarżącą interpretację dopuszczającą "instalowanie urządzenia reklamowego na gruncie". Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Przykładowo wskazać można na związki frazeologiczne typu "instalowanie telefonu", "instalowanie programu w komputerze", "instalowanie alarmu". Pojęcie "instalowania" w języku potocznym nie występuje natomiast jako zamiennik słowa "budowanie". Z potocznym rozumieniem pojęcia "instalowania" koreluje również jego wykładnia systemowa w ramach ustawy Prawo budowlane. Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie tym samym akcie prawnym, a szczególnie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym przepisie – chyba, że wyraźny przepis stanowi inaczej – wskazać należy, iż pojęcie "instalowania" jest przez ustawodawcę używane w ustawie Prawo budowlane zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem: instalowanie krat na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt. 14), instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15), instalowanie krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne – art. 30 ust. 1 pkt 3. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6, na który powołuje się skarżąca, choć niejednoznaczny, również wskazuje na związek pomiędzy instalowaniem, a obiektem na którym się instaluje – instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Biorąc pod uwagę treść ustępu 1 i ustępu 2 przepisu art. 29 ustawy oraz treść przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy stwierdzić należy, że pojęcia "budowy" i "instalowania" znajdują się względem siebie w opozycji, ich zakresy są rozłączne, ustawodawca wyraźnie sytuuje "instalowanie" w ramach robót budowlanych innych niż budowa. Gdyby wolą ustawodawcy było objęcie zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy także budowy wolnostojących nośników reklamowych użyto by właśnie tego nie budzącego wątpliwości pojęcia, a nie niezdefiniowanego pojęcia instalowania. Interpretacja pojęcia instalowania użytego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy rozszerzająca jego znaczenie na "budowę" jako sprzeczna zarówno z potocznym znaczeniem tego słowa, jak i znaczenie nadanym mu przez ustawodawcę w innych przepisach wymienionej ustawy (a tym samym sprzeczna z zasadą racjonalnego ustawodawcy), jest więc nieuprawniona i dowolna. Zauważyć także należy, iż zmiana brzmienia przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 (wówczas art. 29 ust. 2 pkt 2), wprowadzona ustawą z dnia 22.08.1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 111 poz. 726 z 1997 r.), w istocie wcale nie zmieniała zakresu znaczeniowego pojęcia "instalowania", nie rozszerzała go na budowę samodzielnych, wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, a jedynie jednoznacznie umożliwiała na podstawie zgłoszenia instalowanie reklam i urządzeń reklamowych nie tylko "na obiektach budowlanych", ale także wewnątrz obiektów budowlanych (np. w halach sportowych, w halach dworcowych). Ustawą tą wprowadzono jednocześnie do art. 29 ust. 2 zapisy punktów 8 i 9 (obecnie punkty 14 i 15), odnoszące się do instalowania urządzeń i krat na obiektach budowlanych, używając tego pojęcia w znaczeniu zgodnym ze jego znaczeniem potocznym. Tak więc budowa wolnostojącego, samodzielnego nośnika reklamowego (wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego) nie może być jednocześnie jego "instalowaniem" i nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Dodatkowo wskazać należy, iż pomimo twierdzeń skarżącej o braku konieczności wykonania fundamentu dla montażu nośnika reklamowego, fundament ten jest niezbędny. Niezależnie bowiem od używanej nazwy – podstawa fundamentowa, stopa fundamentowa – konstrukcja wsporcza nośnika reklamowego montowana jest na fundamencie. Zgodnie z literaturą tematu podstawy słupów konstrukcyjnych urządzeń reklamowych są fundamentami płytkimi spoczywającymi bezpośrednio na gruncie. (por. W. Żenczykowski, Budownictwo ogólne. T. 2 Elementy i konstrukcje budowlane, Arkady 1981, s. 65 i n.). Charakteru fundamentu posiadanego przez podstawy fundamentowe nie pozbawia wykonanie ich jako podstaw prefabrykowanych. Posadowienie podstaw fundamentowych wymaga zaś każdorazowo przeprowadzenia szeregu prac przygotowawczych, robót ziemnych m.in. niwelacji grunty, zagęszczenia podłoża. Posadowienie podstawy fundamentowej jest elementem niezbędnym dla zamontowania całości nośnika reklamowego. Jeśli przyjąć więc założenie, iż konstrukcja wsporcza wraz z ekranem reklamowym jest instalowana do podstawy fundamentowej, to rzeczywiście tak określony sposób montażu nie wymaga pozwolenia na budowę, a wystarczające jest zgłoszenie w trybie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić jednak należy, iż w takim przypadku pozwolenia na budowę wymagało będzie samo posadowienia podstawy fundamentowej. Art. 3 pkt 3 in fine wyraźnie bowiem wskazuje, iż fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową stanowią budowle. A wykonanie budowli tego typu nie jest objęte katalogiem zwolnień z art. 29 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli zaś, jak utrzymuje skarżąca i co wynika z dołączonego do zgłoszenia projektu technicznego, podstawa fundamentowa jest integralną częścią całego urządzenia reklamowego, to wykonanie takiego obiektu budowlanego jako całości wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nieuprawnione są również zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 kpa. Organ odwoławczy uznał otrzymany materiał dowodowy za wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, w związku z czym nie widział konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Fakt, iż ocena prawna przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza interpretacja art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jest odmienna od zaprezentowanej przez skarżącą, nie jest równoznaczny z brakiem podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czy też naruszeniem praworządności. Nie można się zgodzić z zarzutem skarżącej, iż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 107 §3 kpa. Organ drugiej instancji wskazał na parametry i cechy nośnika. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest interpretacja przepisów prawa budowlanego, w oparciu o które skarżąca dokonała zgłoszenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpujące wyjaśnienie organów odnośnie niedopuszczalności zastosowania powołanych przez skarżącą przepisów prawa budowlanego, jako podstawy prawnej do zgłoszenie zamiaru wykonania nośnika reklamowego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, co skutkować musi oddaleniem skargi. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Podrazik /-/ St. Małek /-/ E. Brychcy