II SA/Gd 372/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że opisane w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i M. Z. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 października 2005 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – nakazał M. i M. Z. dokonać rozbiórki dobudowanego od strony południowej do istniejącego obiektu gospodarczego, budynku z przeznaczeniem na chłodnię mleka o powierzchni zabudowy: 2,50m x 2,98m = 7,45m2, na działce nr [...] w miejscowości Ż. S., gm. D., ponieważ wybudowany został w 2004 r. bez wymaganego zgłoszenia we właściwym organie Starosty. Działając na wniosek K. Ż. właściciela posesji sąsiedniej, złożony w dniu 5 maja 2005 r., organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania na działce nr [...] w miejscowości Ż. S. przez M. i M. Z. trzech zwartych ze sobą obiektów budowlanych: garażu dla maszyn sprzętu rolniczego, budynku gospodarczego i chłodni mleka. W dniu 8 czerwca 2005 r. na podstawie oględzin oraz w oparciu o oświadczenia stron organ ustalił, że działka nr [...] położona w miejscowości Ż. S. w gminie D. stanowi własność M. i M. Z. W skład znajdujących się tam zabudowań wchodzą budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynki gospodarcze związane z produkcją rolną prowadzoną przez właścicieli w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. Dwa spośród istniejących na działce budynków, znajdujących się w zabudowie szeregowej, usytuowane są wzdłuż granicy z działką sąsiada K. Ż. w odległości około 2,60m od tej granicy: budynek nr 1 – o wymiarach w rzucie poziomym 8,30m x 6,00m pełniący funkcję garażu dla maszyn sprzętu rolniczego stanowi dobudowę do północnej ściany budynku nr 2, (w sprawie budynku nr 1 prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne); budynek nr 2 - (segment środkowy) o wymiarach w rzucie poziomym 11,06m x 6,00m, wybudowany jako obiekt gospodarczy służący potrzebom indywidualnego gospodarstwa rolnego. Budynek nr 3 z przeznaczeniem na chłodnię mleka, o wymiarach w rzucie poziomym 2,98m x 2,50m, stanowi dobudowę do południowej ściany budynku nr 2. Zlokalizowany jest w odległości około 6,00m od granicy z działką nr 180, stanowiącą własność K. Ż. Jest to budynek parterowy, murowany z dachem jednospadowym płaskim o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą falistą. Oddzielony ścianą murowaną pełną od budynku gospodarczego nr 2. Wysokość obiektu zmienna od 3,05m do 3,25m. Wedle informacji uzyskanej od inwestorów wybudowany został w 2004 r. Według oświadczenia właścicieli budowa całego kompleksu budynków zrealizowana została w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 24 lutego 1983 r. wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy. Inwestorzy nie posiadają jednak "planu realizacyjnego" i "projektu technicznego" będących załącznikami do decyzji pozwolenia na budowę. Podczas prowadzonego postępowania, na podstawie analizy innych dostępnych dowodów, tj. rejestru wydanych przez Naczelnika Miasta i Gminy pozwoleń na budowę organ ustalił, że zakres decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 24 lutego1983 r. obejmował budynek garażowo-gospodarczy o kubaturze 145 m3. W ocenie organu zatem – 24 lutego 1983 r. wydane zostało pozwolenie na realizację budynku nr 2, ponieważ obiekt ten zgodnie z oświadczeniem inwestorów wybudowany został jako pierwszy z istniejącej w chwili obecnej zabudowy szeregowej, a jego gabaryty odpowiadają podanej w decyzji kubaturze. Oceniając ustalony stan faktyczny organ uznał, że budynek gospodarczy nr 3 (chłodnia mleka) został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego zgłoszenia w odpowiednim organie architektoniczno-budowlanym Starosty. W związku z powyższym organ postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2005 r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty jego otrzymania: 1) zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności dobudowanego budynku - chłodni mleka z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) projektu zagospodarowania terenu wraz z odpowiednim opisem i rysunkami budynku gospodarczego - chłodni mleka; 3) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo upływu terminu wykonania obowiązku inwestorzy nie przedłożyli wymienionych w postanowieniu dokumentów, wobec czego organ nakazał rozbiórkę budynku - chłodni mleka. O powyższej decyzji M. i M. Z. wnieśli odwołanie, w którym wywodzą, że przed zamiarem budowy budynku gospodarczego zasięgali informacji w Wojewódzkiej Stacji Doradztwa Rolniczego, czy wymagane jest pozwolenie na budowę budynku gospodarczego o wymiarach 4m x 7m. Wskazali, iż uzyskali informacje, że na takie budynki nie jest potrzebne pozwolenie na budowę oraz decyzja o warunkach zabudowy, jeżeli budynki te stanowią uzupełniającą zabudowę zagrodową. Ponadto, że można realizować budynek gospodarczy, jeżeli a) jest się właścicielem działki, na której będzie realizowany projekt, b) budynek będzie mniejszy niż 35 m2, c) rozpiętość stropu będzie mniejsza niż 4,80m, d) odległość od działki sąsiada będzie większa niż 3 m, e) odprowadzane wody nie będą odprowadzane na działki sąsiadów. Po uzyskaniu tych informacji rozpoczęta została realizacja małego budynku gospodarczego spełniającego wymienione wymogi, który stanowi uzupełniającą zabudowę zagrodową w gospodarstwie przejętym od rodziców w 2004 r. Dopiero po dwóch latach, w wyniku konfliktu z sąsiadem i wizji przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, M. i M. Z. dowiedzieli się, że jest jeszcze jeden wymóg, który należy spełnić, to jest zgłoszenie do Starostwa Powiatowego. Podali również, iż są tylko rolnikami i nie zajmują się zawodowo sprawami budowlanymi i uważali, że instytucja państwowa na którą łożą podatki, która ma służyć doradztwem rolnikom, nie naraża ich w wyniku swojego doradztwa na koszty i stresy, a tak się właśnie stało. Nie znają się na budownictwie i prawie budowlanym, dlatego też skorzystali w tych sprawach z doradztwa instytucji państwowej. W ich ocenie, budowa nie mogła nikomu zaszkodzić, nie narusza żadnego interesu prawnego. Jedyną winą skarżących to brak wiedzy budowlanej - nie wykonanie zgłoszenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 kwietnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), art. 49b ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy potwierdził, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m. Jednakże budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia, co wynika z art. 30 Prawa budowlanego. Jak stwierdził organ, M. i M. Z. samowolnie dobudowali w 2004 r. do istniejącego budynku obiekt parterowy, o wymiarach 2,50m x 2,98m, związany z produkcją rolną, przeznaczony na chłodnię mleka, stanowiący uzupełnienie zabudowy zagrodowej i będący niewątpliwie budynkiem gospodarczym, jednakże dokonali wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zastosowana przez organ pierwszej instancji procedura określona w art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. miała na celu legalizację obiektu, pod warunkiem przedłożenia wymaganych dokumentów. Natomiast niespełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...] z dnia 30 sierpnia 2005 r. - obligowało organ pierwszej instancji do nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Również w postępowaniu odwoławczym strona zobowiązana do przedłożenia wymaganych dokumentów nie uczyniła tego. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu informacji, uzyskanych przez stronę z Wojewódzkiej Stacji Doradztwa Rolniczego, organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucja ta nie jest instytucją właściwą do określania warunków prawnych, jakie należy spełnić realizując budowę obiektu. Również brak znajomości przepisów prawa nie zwalnia inwestorów z obowiązku jego przestrzegania. Na powyższą decyzję M. i M. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji skarżący podnieśli, iż w czasie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki nie wzięto pod uwagę faktycznej niewykonalności decyzji z uwagi na brak możliwości technicznych jej wykonania. Chłodnia mleka bowiem jest potrzebna skarżącym do hodowli krów mlecznych. W przypadku rozebrania chłodni mleka nie mieliby oni gdzie go schładzać, co wiązałoby się to z pogorszeniem jakości odstawianego mleka, a nawet jego zepsuciem - w konsekwencji niemożnością odstawiania mleka dobrej jakości, pozbawieniem dochodów z jego sprzedaży, które skarżący przeznaczają na bezpośrednie utrzymanie rodziny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, zgodnie z zacytowanym powyżej przepisem, Sąd może uwzględnić ją również z innych przyczyn aniżeli wynikałoby to z zawartych w jej treści zarzutów. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie rozważań zauważyć należy, iż orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego stanowi najbardziej dotkliwą sankcję jaką ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016) wiąże z realizacją tego obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Wskazać też trzeba, że nakaz taki może być orzeczony zarówno w sytuacji gdy obiekt wymagał pozwolenia na budowę czy tylko zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru jego budowy (tak jak w rozważanym przypadku). Taka sama sankcja nie oznacza jednak, że mamy do czynienia z działalnością budowlaną o tym samym znaczeniu. Ustawodawca dał temu zróżnicowaniu wyraz wyłączając w art. 30 Prawa budowlanego szereg obiektów z realizacją których związano jedynie wcześniejszy obowiązek zgłoszenia zamiaru budowy. Tego rodzaju obiektami są wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, min. obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Dokonanie samowolnej rozbudowy uzasadniało wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego oraz dokonanie oceny jej skutków w przypadku ustalenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego czy też innych aktów prawnych. W przypadku braku naruszeń uzasadniających nakaz rozbiórki aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane dają możliwość tzw. legalizacji dokonanej samowoli (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Działanie w warunkach samowoli budowlanej sprawia jednak, że przed podjęciem decyzji organ nadzoru budowlanego ma prawo nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia niezbędnej dokumentacji pozwalającej organowi nadzoru na dokonanie oceny czy zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej obiekt kwalifikuje się do jego legalizacji czy też należy nakazać rozbiórkę tego obiektu. Nie wywiązanie się przez zobowiązanego w wyznaczonym terminie z nałożonych obowiązków, czy to na skutek zaniedbań czy braku takiej możliwości, wiąże ze sobą sankcję nakazu rozbiórki. Tak więc w tego rodzaju sytuacji (a z taką mamy do czynienia w sprawie) podstawą nakazu rozbiórki jest wyłącznie akt samowoli i niedopełnienie nałożonych przez organ obowiązków przy czym bezpośrednią przyczyną stanowi ta ostatnia okoliczność. Może bowiem zaistnieć sytuacja, że budynek został wybudowany (rozbudowany) samowolnie lecz bez naruszenia przepisów z zakresu prawa budowlanego, czy też innych aktów prawnych ale zobowiązany (z różnych przyczyn) nie wywiąże się w zakreślonym terminie z nałożonych obowiązków. Przyczyny te organ powinien ocenić. W rozpoznawanej sprawie orzeczony nakaz rozbiórki wydany został z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W świetle wyrażonej w zacytowanym przepisie zasady udzielania informacji wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzającej samowolną rozbudowę budynku gospodarczego organ I instancji miał obowiązek poinformować strony o jej sytuacji prawnej i konsekwencjach wynikających z prowadzonego postępowania (szczególnie jeżeli dotyczy to tak niekorzystnych skutków prawnych - niedopełnienia obowiązków w terminie wyznaczonym). Zwłaszcza po wszczęciu postępowania skarżący powinien mieć świadomość naruszenia prawa, albowiem w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi). W materiałach sprawy brak jest dowodu na to, że organ dopełnił obowiązku informacji. W rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zadziałał swoisty "automatyzm" przy czym, naruszona została również wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania przy załatwianiu sprawy słusznego interesu obywateli. Każda sprawa administracyjna ma charakter indywidualny, a decyzje kierowane są do konkretnej osoby (osób). Obowiązek respektowania przez organ zasady uwzględniania słusznego interesu strony w postępowaniu mogącym doprowadzić do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej jawi się szczególnie w przypadkach w których nie naruszenie norm prawnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego lecz konflikt sąsiedzki (z osobą nie mającą często interesu prawnego) stanowił przyczynę wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien rozważyć (wobec wykazanych wyżej naruszeń) celowość przedłużenia skarżącemu terminu do wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 30 sierpnia 2005r. nr [...]. Na marginesie zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, decyzja o nakazie rozbiórki powinna być tak sformułowana, ażeby mogła zostać wykonana również w postępowaniu egzekucyjnym, bez konieczności dokonywania jej wykładni. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rozbudową, co wskazywałoby, że część istniejącego budynku mogła zostać zbudowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1666/01 (ONSAiWSA z 2006 r. Nr 5, poz. 148) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawarł tezę, iż w przypadku dokonania przez inwestora samowolnej rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego, wydanie nakazu rozbiórki należy poprzedzić sporządzeniem projektu tej rozbiórki na podstawie art. 33 ust.4 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; projekt ten podlegałby zatwierdzeniu – decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w wyżej wymienionym wyroku pogląd. Z wskazanych wyżej przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżących. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. Z. i M. Z. solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.