II SA/Gd 676/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia 3 października 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oddala skargę. Decyzją z dnia 14 czerwca 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz na podstawie art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane / tekst jednolity Dz. U. nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm./ po rozpatrzeniu wniosku W. L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. L. pozwolenia na budowę –przebudowę i rozbudowę budynku nieczynnej kotłowni c.o. na budynek mieszkalny wielorodzinny z instalacjami wod.- kan., c.o., elektr. , przyłączami kanalizacji deszczowej i sanitarnej na terenie położonym w G.- O. przy ul. [...], działki nr ewid. [...] z zachowaniem warunków zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Na inwestora nałożono obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz wyznaczono obszar oddziaływania obiektu stosownie do art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji (nazwane skargą) złożył S. S.. W treści uzasadnienia podniósł, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 kpa i art. 510 kpc w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 kpa, a nadto, że decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym toczy się postępowanie w sprawie zaskarżenia decyzji Wojewody z dnia 13 lutego 2006r,w przedmiocie rozbiórki budynku kotłowni osiedlowej przez W. L.. Odwołujący podkreślił, że na podstawie art. 28 kpa i art. 510 kpc występuje jako strona postępowania. Skarżący podał, że wraz z E. S. na przetargu publicznym nabyli od Spółdzielni A konstrukcję żelbetową pawilonu świetlicowego i po spisaniu umowy kupna- sprzedaży z dnia 8 czerwca 1992r. oraz po otrzymaniu uchwały z dnia 20 marca 1993 posiadają uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Aktualnie jest to budynek handlowo- biurowy, którego są właścicielami. Skoro wykonany budynek stanowi własność odwołującego, to ma on prawo bronić swego posiadania naruszanego planowaną inwestycją. Budynek ten znajduje się bowiem na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką , której dotyczy decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Wojewoda, decyzją nr [...] z dnia 3 października 2006 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane / tekst jednolity Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm./ umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że jako obszar oddziaływania obiektu określony definicją art. 3 pkt 20 prawa budowlanego zalicza się działki nr [...] przy ul. [...] w G.. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji S. S. nie pozostawał stroną postępowania, a więc brak jest przesłanek uprawniających do merytorycznego rozpatrywania wniesionego odwołania. Skoro odwołanie zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną to koniecznym stało się umorzenie postępowania odwoławczego. Niezależnie od powyższego organ II instancji wskazał, że na podstawie art. 83 prawa budowlanego aspektem samowoli budowlanej zajmuje się powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. S. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza przysługujący mu na podstawie art. 28 kpa i 510 kpc status strony w postępowaniu administracyjnym przez co narusza jego interes prywatny i materialny. Nadto wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145§ 1pkt 4 i 6 kpa. W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności podniósł, że organ niewłaściwie powołał się na przepis art. 138 § 1pkt 3 kpa i art. 105 § 1 kpa, gdyż nie odwoływał się od decyzji Prezydenta z 14 czerwca 20006r, lecz zgodnie z art. 227 wniósł skargę na nienależyte wykonywanie zadań ora naruszanie praworządności i interesów skarżących. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podniósł, że organ II instancji nieprawidłowo zinterpretował przepis art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, który to przepis zawiera definicję obszaru oddziaływania obiektu i powołuje się na przepisy odrębne oraz ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Skarżący wskazał, że budynek, którego jest właścicielem znajduje się na działce graniczącej z działką planowanej inwestycji, a wręcz jest posadowiony przy granicy działek. Powyższa okoliczność powinna być uwzględniona z uwagi na postanowienia prawa budowlanego stanowiące o ochronie interesów osób trzecich. Nadto skarżący wskazywał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, miedzy innymi jako strona w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego otrzymał pozwolenie na użytkowanie omawianego budynku. W tym stanie rzeczy i w dalszych postępowaniach skarżący ma prawo do występowania jako strona posiadająca swój interes prawny wynikający z posiadania zgodnie z art. 336, 339 kc- art. 342 kc zabrania naruszania posiadania. Tymczasem organ I instancji, przy akceptacji Wojewody naruszyły prawo dopuszczając do naruszenia prawa posiadania skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ II instancji w sposób szczegółowy dokonał analizy przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego oraz przesłanek których wystąpienie warunkuje przyznanie statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i ustalił, że w stosunku do skarżącego żadna z przesłanek nie występuje. Po pierwsze z twierdzeń skarżącego i przedłożonych dowodów nie wynika, aby dysponował którymkolwiek z praw do nieruchomości wymienionych w katalogu z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Wskazano, że powoływane przez skarżącego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozwolenie na użytkowanie obiektu, czy interes prawny wynikający z posiadania nie są tytułami prawnymi legitymującymi skarżącego jako stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nadto wskazano, że skarżący próbuje przenieść uprawnienia gwarantowane przepisami prawa cywilnego z tytułu praw do nieruchomości na płaszczyznę postępowania administracyjnego , lecz wbrew twierdzeniom skarżącego ochrona przewidziana w Kodeksie cywilnym dla posiadacza nie przekłada się w prosty sposób na ochronę , jaka dla posiadacza wynika z przepisów prawa administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2006 r. skarżący odnosząc się do odpowiedzi na skargę Wojewody podał, że podtrzymuje w całości swoje stanowisko, a nadto zarzuca naruszenie przepisów art. 9, 10§ 1 i 2 oraz art. 11kpa poprzez błędne ustalenie okoliczności wniesionej skargi oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy- Prawo budowlane z 1994r. . Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane/ tekst jednolity z 2003r.Dz. Nr 207, poz. 2016/ przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo to , jak wskazał skarżący, wynika z umowy / zobowiązaniowej/ kupna- sprzedaży z 8 czerwca 1992r oraz uchwały nr [...] Nadzwyczajnego Zebrania Przedstawicieli Członków z 20 marca 1993r i innych dowodów świadczących o posiadaniu tego prawa. W dalszym ciągu pisma skarżący powołując się na prowadzone postępowania podniósł, że posiada on prawo do prowadzenia robót budowlanych. Nadto skarżący zarzucił, że postępowanie w sprawie zabudowy działki sąsiedniej i w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych winno być prowadzone z udziałem stron trzecich. Ten wymóg nie został w sprawie zachowany co prowadzi do naruszenia interesów tych osób i w konsekwencji do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Budynek jest budowany pod oknami budynku będącego własnością skarżącego- skarżący podnosił, że nie zachowano zasad postępowania zarówno w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak i w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, poprzez w szczególności wyeliminowanie z postępowań wszystkich osób zainteresowanych. Dodatkowo skarżący podnosił, że budynek którego dotyczy pozwolenie na budowę swoimi gabarytami i wyglądem nie jest dostosowany do istniejącej zabudowy, co winno dodatkowo zobowiązywać organy do zapewnienia poszanowania interesów osób trzecich / w szczególności właścicieli działek sąsiednich / poprzez zapewnienie im udziału w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na powyższe skarżący ponownie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie skarżącego za stronę w postępowaniu oraz prowadzenie dalszego postępowania z udziałem skarżącego i innych osób trzecich pominiętych w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej było udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie i rozbudowie budynku nieczynnej kotłowni na budynek mieszkalny z przyłączami na działkach nr [...] w G. , przy ul. [...] i zgodnie powołanym z art. 134 § ustawy z 30 sierpnia 2002r. decyzja ta wyznacza granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele , użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten należy uznać za przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy , czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W relacji do art. 28 kpa art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest więc przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania. W konsekwencji powyższego zgodnie z przytoczoną regulacją prawną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyłączone jest stosowanie cytowanego przepisu art. 28 kpa, z uwagi na przepis szczególny zawarty w postanowieniu prawa budowlanego. Tym samym te zarzuty skarżącego, które oparte są na naruszeniu przepisu art. 28 kpa w rozpoznawanej sprawie są bezprzedmiotowe, skoro nie ma on zastosowania przy ustaleniu stron postępowania. Podkreślić należy, że przepis art. 28 ust. 2 należy interpretować ściśle a mianowicie w ten sposób, że ma on zastosowanie tylko do spraw administracyjnych prowadzonych w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie dotyczy on więc innych postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane lub postępowań w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonych przed wprowadzeniem w życie powołanego przepisu. W tym stanie rzeczy powoływanie się przez skarżącego na to, że brał udział jako strona w innych postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie prawa budowlanego dotyczących budynku czy też nieruchomości sąsiedniej jest w sprawie również bezprzedmiotowy W świetle cytowanego przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego do uzyskania statusu strony konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: po pierwsze dana osoba musi legitymować się stosownym tytułem prawnym do nieruchomości, to jest musi być właścicielem, wieczystym użytkownikiem lub zarządcą nieruchomości po drugie nieruchomość ta musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszym stanie faktycznym zgodnie z decyzją organu I instancji w obszarze oddziaływania obiektu znajdują się nieruchomości o numerach działek [...]. Opisywany przez skarżącego budynek handlowo- biurowy znajduje się na działkach nr [...]. Zatem nieruchomości, na których skarżący wybudował pawilon handlowo- biurowy znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu Jednakże do nieruchomości tych skarżący nie posiada tytułu prawnego , o którym mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego , albowiem nie jest właścicielem , ani użytkownikiem wieczystym tych działek, prawo użytkowania wieczystego przysługuje natomiast Spółdzielni A, która brała udział w postępowaniu przed organami administracji jako strona postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Okoliczność, że skarżący nie posiada tytułu prawnego , o którym mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest bezsporna i wyklucza udział skarżącego w rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę w charakterze strony. Skarżący nie jest właścicielem ani zarządcą tych nieruchomości, nie jest także wbrew swoim twierdzeniom ich wieczystym użytkownikiem. Powoływanie się w tym zakresie na uchwałę z 20 marca 1993r., na mocy której Spółdzielnia zobowiązywała się do przeniesienia na skarżącego prawa użytkowania wieczystego i na umowę sprzedaży konstrukcji pawilonu nie ma wpływu na dokonaną ocenę, w sytuacji gdy ostatecznie Spółdzielnia Mieszkaniowa nie przeniosła prawa użytkowania wieczystego na skarżącego. Wskazać jedynie należy, że dla przeniesienia użytkowania wieczystego wymagana jest forma aktu notarialnego, ten sam wymóg dotyczy umowy zobowiązującej do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego / art. 237 w związku z 158kc/. Bezspornym jest, że Spółdzielnia Mieszkaniowa swojego prawa użytkowania wieczystego przysługującego jej do w/ wym. działek nie przeniosła na skarżącego. W tym stanie faktycznym i prawnym, skoro skarżący nie jest właścicielem , użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami , na których mają być realizowane prace budowlane zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, a więc nie ma tytułu prawnego określonego w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego do tych nieruchomości, to nie może mu przysługiwać przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wprawdzie skarżący powoływał się na swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to prawo może wynikać np. z umowy zobowiązaniowej, to powyższe nie mogło być przedmiotem badania przez organ , jak i przez Sąd wobec jednoznacznej treści art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który to przepis nie posługuje się pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest prawem , którym winna wykazać się osoba ubiegająca się o pozwolenie na budowę i prawo to nie jest równoznaczne z posiadaniem tytułu prawnego wskazanego w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, może ono bowiem wynikać z innych tytułów niż wymienione w cytowanym przepisie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Prawidłowo więc organ II instancji uznał, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust.2 prawa budowlanego. Konsekwencją tego był brak możliwości badania przez organ odwoławczy zasadności merytorycznych zarzutów w odniesieniu do decyzji organu I instancji, gdyż do wniesienia odwołania uprawniona jest strona postępowania. W konsekwencji skoro strona nie ma legitymacji skargowej to również Sąd nie mógł sprawy rozpoznać merytorycznie i odnieść się do zarzutów skargi. Skarżący w swojej skardze wnosił o przyznanie mu statusu strony, również w trakcie rozprawy przed Sądem Administracyjnym skarżący wskazywał, że jego odwołanie nie dotyczy umorzenia postępowania, natomiast przedmiotem jego żądań jest domaganie się uznania za stronę postępowania. Decyzja Wojewody umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa w sprawie jest w istocie decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy, a mianowicie o tym , że skarżący nie jest stroną postępowania. Wskazać należy, że zarówno przepisy postępowania administracyjnego, jak również przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują wydania decyzji bądź innego rodzaju rozstrzygnięcia o tym, że ktoś jest stroną postępowania bądź też, że nie jest stroną. Przyznanie statusu strony powoduje , że strona bierze udział w postępowaniu i jej zarzuty są merytorycznie rozpoznawane. Natomiast w przypadku ustalenia, że osoba nie była, nie jest i nie powinna być stroną postępowania organ II instancji umarza postępowanie. Jeżeli zatem wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania , to organ odwoławczy w przypadku ustalenia, że nie jest on stroną , wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa / uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999r. , OPS 16/98- ONSA 1999nr 4, poz. 119/. Skoro zatem decyzja Wojewody rozstrzyga istotę sprawy, w ten sposób, że skarżący nie jest stroną , to zarzut skarżącego , w którym domaga się on uznania za stronę postępowania, został rozpoznany. W konsekwencji powyższego organ II instancji słusznie umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że odwołanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, oddalił skargę.