III SA/Gd 560/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 24 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 12 stycznia 2006 r. nr [...] nałożył na D. Z. karę pieniężną w wysokości 655,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ówcześnie drogi krajowej ul. [...] w G., przez umieszczenie w nim obiektu handlowego o łącznej powierzchni 7,28 m2, w okresie od dnia 3 do dnia 12 października 2004 r. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 40 ust. 12 pkt 1 i 13, ust. 3 i 4, art. 40a i art. 40d, w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3, 11 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a., § 4 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 24 czerwca 2004 r. w spawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta [...] na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zmienionej uchwałą nr [...] z dnia 30 czerwca 2005 r. oraz zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie upoważnienia pracowników Zarządu Dróg i Zieleni [...] do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej należących do właściwości zarządcy drogi uchylonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie upoważnienia pracowników Zarządu Dróg i Zieleni do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej należących do właściwości zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta [...] wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników Zarządu Dróg i Zieleni [...] w dniu 1 października 2004 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] w G. przez umieszczenie w nim obiektu handlowego. Z kontroli sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. W toku dalszych czynności ustalono, że przedmiotowy obiekt jest własnością D. Z. Na podstawie umowy użyczenia z właścicielem, w obiekcie działalność handlową prowadziła D. J., która z dniem 2 października 2004 r. zaprzestała w nim prowadzić działalność opuszczając obiekt. Ponowna kontrola wykazała, że przedmiotowy obiekt handlowy został usunięty z pasa drogowego. W dniu 7 października 2004 r. wszczęto postępowanie wyjaśniające w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. D. Z. został jednocześnie pouczony o obowiązujących przepisach, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o treści art. 10 § 1 k.p.a. Wymieniony nie skorzystał z uprawnień i nie zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nie złożył wyjaśnień. Organ wskazując na ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i przepisy wykonawcze stwierdził, że niezgodne z prawem jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby spowodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności umieszczanie w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i potrzebami ruchu drogowego oraz zawężania w inny sposób pasa drogowego. Lokalizowanie obiektów w pasie drogowym jest możliwe jedynie na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi. Art. 40 w/w ustawy stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w szczególności prowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym, umieszczanie w nim obiektów budowlanych, reklam i innych wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Na podstawie art. 19 ust. 5 w/w ustawy w granicach miast na prawach powiatów zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W oparciu o zebrany materiał dowodowy Prezydent Miasta [...] uznał, że kiosk handlowy należący do D. Z. w dniach od 3 do 12 października 2004 r. zajmował pas drogowy ul. [...] w G. Zgodnie zaś z przepisami ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się karę pieniężną. Wysokość kary została obliczona na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 24 czerwca 2004 r. nr [...] zmienionej uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 30 czerwca 2005 r. zgodnie z następującym wzorem: 10 x 0,90 zł/m2/dzień 7,28 m2 x 10 dni = 655,20 zł. D. Z. odwołał się od tej decyzji podnosząc, że kiosk ten sprzedał w 1999 r. Poza tym zarzucił organowi, że kara została nałożona 16 miesięcy po kontroli, gdy przepisy pozwalają na nałożenie kary w ciągu 12 miesięcy, a zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 lipca 2005 r. nr [...], na które powoływał się organ w decyzji, weszło w życie dopiero w lipcu 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 24 sierpnia 2006 r. Sygn. akt [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 4, ust. 2 pkt 2, ust. 4, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że bezsporny jest fakt zajęcia w dniach od 3 do 12 października 2004 r. pasa drogowego przy u. [...] w G. przez posadowienie kiosku, z którego dokonywano sprzedaży. Natomiast kwestią sporną pozostawało na kogo kara powinna być nałożona. Organ odwoławczy zaznaczył, że wprawdzie przepisy nie precyzują dokładnie na kim ciąży obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i kogo należy obciążyć opłatą za zajęcie pasa bez zezwolenia, jednak na gruncie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest to osoba, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego. Do dnia 2 października 2004 r. tą osobą była D. J., która na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 1 marca 2003 r. z właścicielem D. Z., władała przedmiotowym kioskiem. Od dnia 3 do dnia 12 października 2004 r. obowiązek zapłaty kary obciążał D. Z., ponieważ D. J. przestała być osobą zajmującą pas drogowy. To właśnie D. Z. usunął kiosk z pasa drogowego i poinformował o tym Zarząd Dróg i Zieleni [...]. Organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony zarzut przedawnienia nałożenia kary. W ustawie nie znajduje się bowiem przepis, który mówiłby o terminie do wydania decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego. Jedynie art. 40 d ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że obowiązek uiszczenia kar pieniężnych przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Co do zarzutu, iż karę nałożono w na podstawie nieobowiązujących przepisów, organ odwoławczy wskazał, że zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie upoważnienia pracowników Zarządu Dróg i Zieleni [...] do załatwiania spraw w imieniu Prezydenta Miasta [...] uchylało wcześniejsze zarządzenie z dnia 20 listopada 2002 r. nr [...] regulujące tą samą kwestię. Zdaniem organu pracownicy prowadzący postępowanie i wydający decyzję w przedmiotowej sprawie byli prawidłowo umocowani. Na marginesie organ podniósł, że zarządzenie to zawiera jedynie upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej, nie stanowiło zaś podstawy jej wydania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. Z. ponowił zarzut, że decyzja została wydana 16 miesięcy po usunięciu kiosku z pasa drogowego; podczas gdy wszystkie terminy urzędowe wynoszą 30 dni. W jego ocenie jest to przykład zabronionego działania prawa wstecz. Stwierdził również, że zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 lipca 2005 r. nr [...] nie obowiązywało w chwili zdarzenia, którego dotyczy zaskarżona decyzja. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty zawarte w swojej decyzji. Organ wskazał jednocześnie, że art. 35 k.p.a., o którym prawdopodobnie myślał skarżący, nie wyznacza terminu przedawnienia. Nawet jeżeli przyjąć, że opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną, do której mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej to i tak przedawnienie z tego tytuły wynosi 3 lata od doręczenia stronie decyzji wymiarowej (por. art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – w skrócie p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Bezspornym jest w sprawie, że w okresie od 1 do 12 października 2004r. pas drogowy wówczas drogi krajowej ul. [...] w G. został zajęty na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg co wymagało zezwolenia zarządcy drogi ( zob. art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenia takiego, jak ustalono, osoby, które dokonały zajęcia nie posiadały. Kwestią o zasadniczym znaczeniu w niniejszej sprawie, na co zwrócił również uwagę organ odwoławczy, było ustalenie na kogo powinna zostać nałożona kara za zajęcie pasa drogowego. Jak wskazał organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powinna być to osoba, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy stwierdził, że jest nim właściciel kiosku D. Z., gdyż D. J. z dniem 2 października 2004 r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej w tym kiosku i go opuściła. Dokonując oceny tak przyjętego stanowiska w oparciu o zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, Sąd stwierdził, że nie zasługuje ono na aprobatę. Należy bowiem zauważyć, że organy obu instancji nie ustaliły bezspornie kto w rzeczywistości dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim obiektu handlowego. Nie wykazano jednoznacznie, że to skarżący umieścił go w pasie drogowym jeszcze przed zawarciem umowy użyczenia z D. J. - nie wynika to w szczególności z zeznań D. J. z dnia 1 października 2004 r., która stwierdziła tam tylko, że podpisała umowę użyczenia kiosku z właścicielem D. Z. Zdaniem Sądu nie można takiego wniosku wyciągnąć z treści zawartej w dniu 1 marca 2003r. pomiędzy D. Z. i D. J. umowy użyczenia - nie wynika z niej bowiem, gdzie przedmiotowy kiosk, w dacie jej podpisania, się znajdował. Nie można go również wyciągnąć z treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej D. J. z dnia 24 lutego 2003r. – na co wskazywał organ pierwszej instancji w odpowiedzi na odwołanie – bowiem z § 2 w/w umowy użyczenia wynika, że w dniu podpisania umowy kiosk był już w posiadaniu D. J. Sąd wskazuje przy tym na treść art. 718 § 1 k.c., który stanowi, że po zakończeniu umowy użyczenia biorący do używania jest obowiązany jest zwrócić rzecz użyczającemu. W przypadku, gdyby ustalono, że skarżący nie umieścił kiosku w pasie drogowym, nie możnaby było tym samym twierdzić, że to na nim spoczął obowiązek usunięcia kiosku, w związku z opuszczeniem go przez D. J. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie dokonały wyczerpujących ustaleń w mającej podstawowe znaczenia dla sprawy kwestii, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, co nie wymagało przeprowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego, lecz sprowadzić się mogło do przesłuchania skarżącego na tę okoliczność. W tym stanie rzeczy należy uznać, że nie wyjaśniono powyższej kwestii zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. , które nakładają na organy obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Granice działania organu drugiej instancji zakreśla art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, do czego uprawnia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją prawidłową z punktu widzenia zgodności z prawem, jeżeli natomiast rozstrzygnięcie jest wadliwe, organ odwoławczy obowiązany jest wadliwość tę usunąć, co wynika z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nadto istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 k.p.a.). Organ drugiej instancji działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie zauważył wskazanej wyżej przez Sąd wadliwości postępowania dowodowego organu pierwszej instancji, orzekł natomiast o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu, co uzasadnia przyjęcie poglądu, że w ocenie organu odwoławczego decyzja, jak również poprzedzające ją postępowanie, były prawidłowe. Zdaniem Sądu, wskazane wyżej uchybienia organu pierwszej instancji można było usunąć w postępowaniu odwoławczym, do czego daje podstawę przepis art. 136 k.p.a. przyznający organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym samym nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów Sąd stwierdza, że nie mają one uzasadnionych podstaw. W ocenie Sądu fakt, że sprawa toczyła się kilkanaście miesięcy istotnie stanowi naruszenie terminów procesowych określonych w art. 35 k.p.a. i było ono niczym nieuzasadnione, tym bardziej, iż sprawy nie można zaliczyć do bardzo skomplikowanych. W zasadzie wszystkie czynności organu pierwszej instancji miały miejsce w październiku 2004 r. i od tego czasu, aż do wydania decyzji w dniu 12 stycznia 2006 r. organ nie podjął żadnej czynności procesowej. Jednak wbrew twierdzeniom strony nie można uznać, że to uchybienie, jakkolwiek naganne, miało istotny wpływu na rozstrzygniecie sprawy; tym samym nie może być podstawą do uchylenia tej decyzji. Uwzględniając treść art. 40 ustawy o drogach publicznych nie ma również mowy o przedawnieniu się kary za zajęcie pasa drogowego. Ustawa nie precyzuje w jakim okresie, od chwili zajęcia pasa drogowego, ma być wydana decyzja o nałożeniu tej kary. Z kolei odwołanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji do art. 40 d ust. 3 powołanej ustawy, z uwagi na twierdzenia skarżącego odnośnie terminu, w którym kara może być nałożona, miało służyć jedynie wskazaniu, że w ustawie tylko raz mówi się o przedawnieniu obowiązku uiszczenia ustalonej już kary. Bezspornie przepis ten nie był podstawą zaskarżonej decyzji. Co do zarzutu wydania decyzji w oparciu o zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 lipca 2005 r., które nie obowiązywało w okresie zajęcia pasa drogowego Sąd podziela w tym względzie stanowisko organu odwoławczego. Powyższe zarządzenie zawierało jednie upoważniania kompetencyjne do działania w imieniu Prezydenta Miasta [...] i obwiązywało w momencie wydawania decyzji administracyjnych w sprawie. Nadto pracownicy dokonujący czynności w sprawie byli prawidłowo umocowani zarówno w/w zarządzeniem jaki i poprzednio obowiązującym zarządzeniem z dnia 20 listopada 2002 r. nr [...]. Na koniec Sąd pragnie zauważyć, że w katach organu drugiej instancji brak jest odwołania D. Z., znajduje się ono natomiast w aktach organu pierwszej instancji. W myśl art. 133 k.p.a. organ, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, zatem to w aktach tego organu winno się ono znajdować. Naruszenie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Reasumując powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Orzekając w sprawie ponownie organ winien ustalić kto i kiedy dokonał zajęcia pasa drogowego ul. [...] w G. umieszczając tam obiekt handlowy oraz ocenić dokonane ustalenia zwłaszcza z uwzględnieniem treści umowy użyczenia z dnia 1 marca 2003r.