II SA/Wr 732/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Paweł Kysiak po rozpoznaniu na rozprawie w II Wydziale w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewody D. z dnia 16 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty stalowej o pow. zabudowy 25 m2 na terenie działki nr [...], [...], obręb K., przy ul. R. [...] I. uchyla zaskarżona decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego 500 zł opłaty sądowej; III. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 16 stycznia 2006 r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i art. 104 kpa oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1592 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia A, z siedzibą przy ul. M. R. [...]-[...] we W., z dnia 22 grudnia 2005 r. Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy wiaty na działce nr [...], [...], obręb K., przy ul. M. R. [...]-[...] we W. Na uzasadnienie organ wskazał, że zamierzona budowa wiaty bezpośrednio przy innym obiekcie budowlanym, przylegająca bezpośrednio do wskazanego obiektu budowlanego na działce sąsiedniej [...], [...]obręb K. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego: "pozwolenia na budową nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o pow. zabudowy do 25 m2 Zamierzona budowa wiaty na działce nr [...], [...] bezpośrednio przy obiekcie budowanym na działce sąsiedniej (nr [...]) nie stanowi budowy wiaty wolnostojącej. Określenie "wolno stojące" budynki, czy wiaty należy rozumieć w ten sposób, że obiekty te posiadają własne elementy nośne oraz pomiędzy nimi a inną zabudową istnienie jakaś wolna przestrzeń, czyli nie ma ciągu zabudowy. Odwołanie od tej decyzji wniósł do Wojewody D. w ustawowym terminie i za pośrednictwem organu pierwszej instancji A. H. podnosząc, że nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jako bezprzedmiotowej lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda D. decyzją z dnia 16 sierpnia 2006 r. (NR [...]), wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania A. H. od opisanej decyzji Prezydenta W., utrzymał ją w mocy. Na uzasadnienie wskazał, że zgłoszenie zamiaru budowy wiaty stalowej wolno stojącej o powierzchni użytkowej 25m2 na terenie działki nr [...], [...], obręb K. położonej przy ulicy R. [...] we W., złożył w Urzędzie Miejskim W. w dniu 22 grudnia 2005 r. A. H. Do zgłoszenia, w którym określony został termin rozpoczęcia robót na dzień 30 stycznia 2006 r., dołączono oświadczenie strony o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę z zaznaczeniem lokalizacji planowanego obiektu. Prezydent W. po rozpatrzeniu zgłoszenia wydał w dniu 16 stycznia 2006 r. decyzję Nr [...] wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty stalowej wolno stojącej o powierzchni zabudowy 25 m2 na terenie działki nr [...], [...], obręb K. położonej przy ulicy R. [...] we W., uzasadniając swoje stanowisko tym, że wykonanie obiektu objętego zgłoszeniem wymaga pozwolenia na budowę z tej przyczyny, iż nie jest to obiekt wolno stojący lecz stanowi dobudowę do budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Wojewoda wskazał, że roboty budowlane można zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera wyczerpujące wyliczenie rodzajów budów, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymaga pozwolenia na budowę. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenie winno spełniać wymagania określone przepisami art. 30 ust. 2 powołanej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Przepis art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego określa sytuacje, w których właściwy organ zobowiązany jest do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Między innymi działając na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przedłożone zgłoszenie wykonania budowy wiaty stalowej złożone przez inwestora dotyczy wykonania wolno stojącej wiaty stalowej o powierzchni 25 m2 na terenie działki nr [...] położonej przy ulicy R. we W., usytuowanej w granicy tej działki. Mając na uwadze przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że tylko budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, dla których ustawodawca uchylił obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 3 ustawy Prawo budowlane zawiera wykaz najważniejszych pojęć używanych w ustawie oraz ich definicje. W sytuacji braku określenia w tym artykule pojęcia "wolno stojący" obiekt budowlany, należy posiłkować się przyjętym powszechnie znaczeniem słowa "wolny". Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego - Wydawnictwo Naukowe PWN S.A. z 1995 r., termin "wolny" oznacza między innymi "całkowicie wolny, niczym nieograniczony, nikomu niepodporządkowany". Wiata stalowa objęta zgłoszeniem jest budynkiem ograniczonym granicą, którą stanowi linia podziału terenu na działkę nr [...] i działkę nr [...] i z tej przyczyny budowa przewidzianego do realizacji obiektu jest podporządkowana przepisom § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), a zatem nie jest budynkiem wolno stojącym. Rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny opowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 art. 6 ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 5 i art. 6 powołanej ustawy określają wymagania jakie muszą być spełnione w procesie projektowania i budowania obiektów budowlanych mając na uwadze przewidywany okres ich użytkowania. Opracowanie projektu budowlanego oraz jego lokalizację powierza się osobom posiadającym uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych. Decyzją o pozwoleniu na budowę właściwy organ zatwierdza projekt budowlany (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego) i udziela pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego). Mając na uwadze dotychczasowe rozważania organ konkluduje, że budowa wiaty stalowej objętej głoszeniem złożonym w dniu 22 grudnia 2005 r. przez A. H., wymaga pozwolenia na budowę. Na koniec, odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu Wojewoda wskazuje, że bez znaczenia dla rozpatrzenia zgłoszenia zamiaru wykonania budowy obiektu lub wykonania robót budowlanych na działce budowlanej jest stan własności lub inny tytuł do dysponowania działkami sąsiednimi. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył inwestor. W obszernej skardze wskazuje na błędność zaskarżonych orzeczeń przede wszystkim w zakresie nieprawidłowej interpretacji podstawy prawnej skarżonego orzeczenia. Zdaniem strony organy błędnie przyjęły, że w sprawie nie mamy do czynienia z obiektem wolnostojącym. We wnioskach skarga zmierza do uchylenia zakwestionowanej decyzji. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga skargę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2) zaskarżonego aktu, czynności, tudzież bezczynności organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny – po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i obowiązującego w dacie wydawania decyzji ostatecznej prawa – stwierdził konieczność wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego, przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 wymienionej wcześniej ustawy. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, dokonywanej według wskazanych kryteriów, jest decyzja Wojewody D. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. w przedmiocie "sprzeciwu wobec zamiaru budowy wiaty na działce nr [...], [...], obręb K., przy ul. M. R. [...] we W.". Oceniając kontrolowane postępowanie, Sąd stanął na stanowisku, że istnieją podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji, gdyż w ocenie Sądu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, organ dopuścił się naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Korzystając z uproszczonych procedur, jakie wprowadził ustawodawca w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, zwalniając z wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę takie inwestycje, jak wolno stojące wiaty i altany (...) o powierzchni zabudowy do 25 m2, inwestor, zgodnie z wymogiem art. 30 ust. 1 dokonał zgłoszenia właściwemu organowi wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, czyli w rozpatrywanym przypadku wiaty. Lektura uzasadnienia skarżonych do sądu decyzji wskazuje jednoznacznie, że oba orzekające w sprawie organy przyjęły, iż ustawowe zwolnienie z pozwolenia na budowę dotyczy wiat wolnostojących, o powierzchni zabudowy do 25 m2, a zgłoszona budowa dotyczy wiaty, która nie jest wiatą wolnostojącą w rozumieniu przywołanego przepisu Wojewoda uznał dodatkowo, że wiata stalowa objęta zgłoszeniem jest budynkiem ograniczonym granicą, którą stanowi linia podziału terenu na działkę nr [...] i działkę nr [...] i z tej przyczyny nie może mieć do niej zastosowania przymiotnik "wolno stojąca". W konsekwencji organ drugiej instancji wyraził jednoznaczny pogląd prawny, w myśl którego zamierzenie inwestycyjne strony wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, nadto podlega reżimom budowlanym wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ posiłkuje się przy tym (wobec braku definicji ustawowej w słowniczku do Prawa budowlanego – art. 3) wyjaśnieniem pojęcia "wolny", zawartym w Słowniku Języka Polskiego, w którym wskazano, że termin "wolny" oznacza między innymi "całkowicie wolny, niczym nieograniczony, nikomu niepodporządkowany" Z takiej definicji słownikowej organ odwoławczy wyciąga daleko idący wniosek, że skoro wiata ma być usytuowana na granicy działek, ergo jest ową linią graniczną ograniczona. W konsekwencji – nie jest wiatą wolnostojącą. Z takim rozumowaniem zgodzić się nie sposób. Zdaniem Sądu pojęcie wolno stojąca niewątpliwie należy rozumieć "niczym nie ograniczona" ale ten brak ograniczenia musi mieć miejsce w terenie, w przestrzeni, czyli zamierzona inwestycja musi być nieograniczona z punktu widzenia ładu przestrzennego i urbanistycznego w terenie Według Wikipendii – wolnej encyklopedii, zamieszczonej w Internecie Soliter (architektura) soliter (fr. solitaire), obiekt – w urbanistyce budynek wolno stojący, niewbudowany w tkankę miejską. Chodzi zatem o taką wiatę, która nie jest połączona z innym obiektem budowlanym, stanowi samodzielną konstrukcję jako całość. Materialno-prawną podstawę skarżonych orzeczeń stanowi art. 30 ust 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do dyspozycji tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ostatecznej) właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Uznanie takiej konieczności poskutkowało wniesieniem sprzeciwu. Wobec błędu w interpretacji prawa materialnego sąd był obowiązany kwestionowane rozstrzygnięcie wyeliminować z obrotu prawnego. Skoro sąd nie podzielił dokonanej przez organy wykładni był zobowiązany zakwestionowaną decyzję uchylić. Doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a) upsa). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozważy przedłożone zgłoszenie z uwzględnieniem wcześniejszych uwag, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie. Marginalnie tylko należy dodać, że jeśli organ uznaje, iż zgłoszona wiata nie ma charakteru "wiaty wolnostojącej", to winien szerzej tę kwestię uzasadnić. Niezależnie od dotychczasowych uwag należy jeszcze wskazać, ze organy nie rozważyły kwestii, która wydaje się istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czy istotnie inwestorowi chodzi o 2 wiaty wolnostojące o pow. odpowiednio 9 i 25 m2, czy też jest to jedna wiata, położona na dwóch, sąsiadujących ze sobą działkach. Ze wskazanych motywów należało orzec jak na wstępie.