VII SA/Wa 2191/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K. na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewody [...] w sprawie wymierzenia Prezydentowi Miasta K. kary pieniężnej za przekroczenie terminu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie administracyjne w sprawie miało następujący przebieg. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 123 K.p.a. oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości 6.500 zł (sześć tysięcy pięćset złotych) za 13 dni zwłoki w postępowaniu nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę budynku garażowo – gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do organu w dniu 30 grudnia 2003 r. W dniu 24 lutego 2007 r. w trybie art. 64 K.p.a. wezwano stronę do uzupełnienia braków wniosku. Kompletny pod względem formalnym wniosek został złożony w dniu 9 marca 2004 r., natomiast decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] maja 2004 r., czyli po upływie 78 dni. Organ na tej podstawie obliczył, ze przekroczenie terminu na wydanie decyzji wyniosło 13 dni i z tego względu w oparciu o przepis art. 35 ust 6 Prawa budowlanego wymierzył karę 6.500 zł., po 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zażalenie na ww. postanowienie złożył Prezydent Miasta K. Wniósł o uchylenie w całości postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że nie przekroczył ustawowego terminu z uwagi na to, że podczas kontroli przedmiotowego postępowania Wojewoda [...] nie odliczył okresów związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowaniu - przewidzianych przepisami K.p.a. oraz okresu oczekiwania na komplet wymaganych przepisami prawa dokumentów, których brak wynikał z winy strony. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] prawidłowo określił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane na dzień 9 marca 2004r., kiedy do organu wpłynął kompletny pod względem formalnym wniosek inwestorów o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została [...] maja 2004 r., czyli 78 dni po wpłynięciu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Odliczenie od ustawowego czasu trwania postępowania – 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane – dni przewidzianych na załatwienie sprawy wskazuje, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Prezydent Miasta K. o 13 dni przekroczył termin wynikający z ww. przepisu. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 6.500,- zł. Organ wskazał też , że powołane przez Skarżącego okresy czasu, dotyczące zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu nie mogą stanowić okoliczności wstrzymującej bieg terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Są to bowiem zwykłe czynności postępowania administracyjnego i winny być organizowane przez organ je prowadzący w sposób umożliwiający zachowanie powyższych terminów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., Sygn. akt VII SA/Wa 232/06 odliczenia od terminu, w którym wydana winna być decyzja o pozwoleniu na budowę, podlegać powinien okres od chwili rozesłania zawiadomienia do stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach do chwili uzyskania przez organ administracji potwierdzenia otrzymania przez strony tego zawiadomienia, jak również okres wyznaczony przez organ administracji stronom do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Zgodnie z cytowanym wyżej wyrokiem WSA "termin do zapoznania się z materiałem dowodowym mimo tego, że jest określany przez organ administracji jest terminem wynikającym z przepisów K.p.a. Przepisy K.p.a. wymagają bowiem od organu administracji wyznaczenia takiego terminu. Winien więc on podlegać odliczeniu od terminu, w którym winna być wydana decyzja pozwolenia na budowę". Skarżący wskazał, że w sprawie kompletny pod względem formalnym wniosek wpłynął w dniu 9 marca 2004 r. W dniu 31 marca 2004 r. wysłano do storn zawiadomienia o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ostatnie zwrotne potwierdzenie odbioru odebrane zostało w dniu 8 kwietnia 2004 r. Strony miały 5 dni na zapoznanie się z aktami sprawy, a zatem okres od wysłania zawiadomienia o wszczęciu od ostatniego dnia wyznaczonego w zawiadomieniu tj. do dnia 13 kwietnia 2004 r. wynosił 13 dni, zatem w przedmiotowej sprawie 65-dniowy termin nie został przekroczony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 12710). W niniejszej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły stąd skargę należało oddalić. Na wstępie należy zaznaczyć, że pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 232/06, na który powołuje się skarżąca, jest odosobniony na tle obszernego orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Ustęp 8 w/w. przepisu stanowi natomiast, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Wskazać należy, że ustawowe rozwiązania systemowe i procesowe zapewniają w pełni - przy prawidłowym zorganizowaniu toku postępowania - wywiązanie się przez organy z nałożonych na nie obowiązków, w tym podjęcie wszelkich niezbędnych wymaganych przez prawo procesowe czynności, również z udziałem stron. Określone w ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych, rudymentarnych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Skoro zaś, jak wspomniano wyżej, czas ten przeznaczony jest na czynności podstawowe wymagane prawem, to nieliczne tylko, niezależne od organu czynności, będą przedłużały ten termin. Do czynności takich można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania. Inaczej mówiąc, prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeśli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, a nie występuje potrzeba powiadamiania innych stron i przeprowadzania postępowania dowodowego, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji. W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, opóźnienia w przeprowadzeniu postępowania są oczywiste. Kompletny materiał w sprawie organ posiadał w dniu 9 marca 2004 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydane jest dopiero po 22 dniach od tej daty. W dniu 13 kwietnia 2004 r., minął termin wyznaczony stronom na zapoznanie się z materiałem sprawy. Natomiast wydanie decyzji następuje dopiero po upływie półtora miesiąca od tej daty. Z akt sprawy nie wynika, by przez ten okres czasu Prezydent Miasta K, podejmował w sprawie jakieś czynności, które uzasadniałyby tak długie rozpatrywanie sprawy. Sposób przeprowadzenia postępowania i rytmika podejmowanych czynności jest już rzeczą organizacji prac organu administracji budowlanej, uchybienia w tym zakresie skutkować mogą jednak, jak w niniejszej sprawie, końcowym opóźnieniem jej załatwienia, a w konsekwencji nałożeniem kary przez organ wyższego stopnia. Należy również wskazać, że przepis art. 35 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego i w razie stwierdzenia uchybienia terminu organ wyższego stopnia ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.