I OSK 1177/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowej Komisji Akredytacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 808/05 w sprawie ze skargi P. na uchwałę Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oceny jakości kształcenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. na rzecz Państwowej Komisji Akredytacyjnej kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – uwzględniając skargę P. – wyrokiem z dnia 3 marca 2006 r. I SA/Wa 808/05 uchylił uchwałę Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę tego organu z dnia [...] Nr [...] w sprawie jakości kształcenia na poziomie zawodowym na kierunku "turystyka i rekreacja", prowadzonym na Wydziale Zarządzania P., z oceną warunkową i ustaleniem, że ponowna ocena kształcenia zostanie dokonana w roku akademickim 2005/2006. Sąd – stwierdzając, że obydwie uchwały zostały podjęte z naruszeniem odpowiednich postanowień statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej – nie podzielił zarzutu Komisji, że skarga jest niedopuszczalna. Sąd uznał przede wszystkim, że – chociaż Komisja działa tylko na podstawie ustawy i samodzielnie uchwalonego statutu, w ramach odrębnego postępowania, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – zarówno określona w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) kompetencja do dokonywania oceny kształcenia na danym kierunku studiów wyższych, jak też zamieszczanie regulacji określającej ustrój i zadania Komisji w Dziale III ustawy (Nadzór nad uczelniami i przedstawicielstwo szkolnictwa wyższego) "sytuuje (...) Państwową Komisję Akredytacyjną w systemie organów państwa, właściwych w sprawach dotyczących sfery uprawnień i obowiązków uczelni", ze względu zaś właśnie na kompetencje oraz tryb postępowania Komisji, w którym uczelnia jest stroną i ma zapewnione gwarancje proceduralne (art. 42), "nie ulega więc wątpliwości, że uchwała Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej w przedmiocie oceny jakości kształcenia na danym kierunku dotyczy sfery praw i obowiązków uczelni, zaś uchwała przyznająca oceną warunkową zawiera w sobie element władczego i jednostronnego ustalania sytuacji faktycznej i prawnej uczelni, gdyż zgodnie z § 18 ust. 1 statutu zawiera ustalenia uchybień wymagających usunięcia przez uczelnię". Sąd uznał w szczególności, że: Publicznoprawny status Państwowej Komisji Akredytacyjnej oraz przedstawione powyżej cechy postępowania przed Komisją, a także charakter podejmowanych uchwał dają podstawy do przyjęcia, że podejmowane przez nią akty podlegają kontroli przez sąd administracyjny. W ramach tej kontroli sąd bada, czy czynności organu mają podstawę w przepisach prawa materialnego i procesowego, a także czy dokonana czynność jest zgodna z tymi przepisami. Te elementy powodują, że mamy do czynienia z aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. "Nadto należy wziąć pod uwagę i to, że skąpa regulacja ustawowa odnosząca się do tego typu działań nadzorczych nad uczelniami, jaką jest ocena jakości kształcenia, nie daje zbyt szerokich możliwości ich kwestionowania przez uczelnię. Stąd ograniczenie kontroli legalności działań organu do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ pozostawałoby w kolizji z zasadą demokratycznego państwa prawnego, w której mieści się prawo do sądowej weryfikacji aktów organów władzy publicznej, jako jeden z niezbędnych środków pogłębiania zaufania do państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażano niejednokrotnie potrzebę dążenia do praworządności działań organów władzy wykonawczej przez realizację konstytucyjnego prawa każdego do obiektywnej oceny i rozstrzygnięcia jego sprawy przez niezawisły sąd (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 4.12.2000 r. FPS 13/00, ONSA 2001/2/58)". Wnosząca skargę kasacyjną Państwowa Komisja Akredytacyjna jako jej postawy przytoczyła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 2 pkt 2 i art. 42 ust. 1-3 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że Komisja jest dysponującym specjalistyczną wiedzą w zakresie szkolnictwa wyższego organem, powołanym przez właściwego ministra, któremu przedstawia tylko opinie i wnioski dotyczące uczelni, nie będąc sama uprawniona do stosowania wobec uczelni środków władczych, ani też podejmowania rozstrzygnięć o charakterze władczym, dokonywana zaś przez Komisję ocena kształcenia stanowi czynność tylko faktyczną, opisową, mającą charakter oświadczenia wiedzy, skierowaną wyłącznie do określonego adresata, podejmowaną w celu wywołania faktycznych, a nie prawnych skutków, pozbawioną rozstrzygnięcia zawierającego nakazy lub zakazy, wreszcie pozbawioną możliwości odwołania się do środków przymusu, tym samym uchwał Komisji nie można klasyfikować jako innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – a zatem skarga uczelni, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. W odpowiedzi P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej podając, że Komisja jest ustawowo umocowanym organem państwa właściwym w sprawie jakości kształcenia, zaś uchwały Komisji mają charakter władczy, wiążący dla podmiotów objętych zakresem jej działania, gdyż uchwała przyznająca ocenę warunkową zawiera ustalenie uchybień, wymagających usunięcia przez uczelnię, rodzi też konsekwencje w postaci obniżenia dotacji podmiotowej na działalność dydaktyczną, natomiast negatywna ocena pozbawia prawa naboru studentów na negatywnie oceniony kierunek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Usytuowanie regulacji odnoszącej się do Państwowej Komisji Akredytacyjnej w Dziale II ustawy o szkolnictwie wyższym "Nadzór nad uczelniami i przedstawicielstwo szkolnictwa wyższego" nie uzasadnia przekonania, mającego kluczowe znaczenie dla prezentowanego przez Sąd stanowiska, że tym samym Komisja należy do "systemu organów państwa, właściwych w sprawach uprawnień i obowiązków uczelni". Dział II bowiem normuje, lecz odrębnie, problematykę nadzoru oraz przedstawicielstwa, dzieląc się na rozdziały, z których tylko Rozdział 1 oraz 1a dotyczą nadzoru, podczas gdy Komisji jest poświęcony Rozdział 3, natomiast Rozdział 2 Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego. Organem sprawującym nadzór nad uczelniami (państwowymi i niepaństwowymi) jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego (art. 31 ust. 1 i art. 34 ust. 1), organy zaś przedstawicielskie to Rada, wybieralny organ przedstawicielski szkolnictwa wyższego oraz Komisja, organ powoływany. Komisja nie jest ani organem nadzoru nad uczelniami, ani nawet organem państwowym, nie ma więc publicznoprawnego statusu. Komisja nie jest też właściwa w sprawach dotyczących uprawnień i obowiązków uczelni. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 i 2, Komisja tylko przedstawia ministrowi wyłącznie opinie i wnioski, w tym właśnie dotyczące oceny kształcenia (pkt 2), natomiast o sytuacji prawnej uczelni jest władny orzec tylko minister, który w przypadku negatywnej oceny kształcenia, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych przez Komisję naruszeń – w drodze decyzji cofa albo zawiesza uprawnienie do prowadzenia studiów wyższych na danym kierunku lub poziomie kształcenia (art. 46 ust. 4). Ocena kształcenia zatem, negatywna, warunkowa, czy inna niezadowalająca uczelni, jeżeli wpływa na sytuację prawną uczelni, to tylko wówczas, kiedy w odpowiednim postępowaniu przed właściwym organem, ocena taka będzie stanowić podstawę stosownego rozstrzygnięcia, lecz samo dokonanie oceny przez Komisję nie rodzi żadnych skutków prawnych. Z kolei okoliczność, że – stosownie do art. 42 ust. 2 – w postępowaniu uchwałodawczym w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 2, uczelnia jest stroną i może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie prowadzi do konstatacji, aby dowodziło to władczego charakteru uchwały, czy też – w analogii do uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym – rodziło prawo do skargi. Postępowanie uchwałodawcze, pomimo podobieństwa, nie jest postępowaniem administracyjnym, będąc zaś stroną tego postępowania uczelnia nie jest stroną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wreszcie sama uchwała nie stanowi innego aktu lub czynności w zakresie administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, gdyż Komisja, ani nie jest organem administracji publicznej, ani jej uchwały nie dotyczą uprawnień lub obowiązków uczelni. Uchwała Komisji w przedmiocie oceny kształcenia – aby nawiązać do powołanej w zaskarżonym wyroku uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. FPS 13/00, ONSA 2001/2/58 – stanowi tylko "wynik kontroli, który (...) wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku, wynikających z przepisów prawa (...)". Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 oraz art. 203, pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.