IV SA/Wa 2314/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi T. S. i S. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r.; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących T. S. i S. S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. S. i S. S. wnieśli do Burmistrza C. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu przetwórstwa mięsnego ze sklepem wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [...] w T. Burmistrz C. wniósł do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Wniosek ów doręczył stronom postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Generalny Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. postanowieniem z [...] kwietnia 2006r. nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji. W uzasadnieniu podał, iż wnioskowane do zabudowy działki posiadają dwa zjazdy indywidualne z drogi krajowej [...] i organ nie wyrazi zgody na przebudowę żadnego z nich do parametrów zjazdu publicznego, albowiem wykonanie takiego zjazdu publicznego zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego na wymienionej drodze krajowej. Postanowienie to doręczono inwestorom oraz organowi wnioskującemu o uzgodnienie. T. S. i S. S. wnieśli na powyższe postanowienie zażalenie, domagając się jego uchylenia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - po rozpoznaniu środka zaskarżenia - postanowieniem z [...] października 2006r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] kwietnia 2006r. W uzasadnieniu wskazał, iż włączenie do drogi ruchu drogowego spowodowanego zamiarem zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczegóiności polegającego na budowie obiektu budowlanego zapewnia zjazd. W przypadku gdy ten ruch powoduje istnienie obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza - jak w sprawie - to jest to zjazd publiczny (§ 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430). Zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 3 w zw. z § 78 ust. 1 ww rozporządzenia zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4 %, jako że zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z akt sprawy wynika, iż pochylenie niwelety rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr [...] wynosi 6,88 %, czyli znacznie przekracza 4 %. Oznacza to, iż usytuowanie na tym odcinku zjazdu jest niedopuszczalne, a tym samym przebudowa któregoś z istniejących zjazdów na zjazd publiczny, jest wykluczona. Zaś podnoszone przez strony wielkość planowanego przedsięwzięcia i jego rodzinny charakter, jakkolwiek ważne dla zainteresowanych i społeczności lokalnej, nie mają znaczenia z punktu widzenia organu uzgadniającego możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu. Przedmiotowe postanowienie doręczono również inwestorom i organowi wnioskującemu o uzgodnienie, a nadto organowi uzgadniającemu w pierwszej instancji. T. S. i S. S. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2006r. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a. i przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 113 ust. 7 pkt 3 wyżej powołanego rozporządzenia w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) w odniesieniu do uprawnień zarządcy drogi w zakresie uzgadniania lokalizacji inwestycji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w odpowiedzi na skargę -wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak - na podstawie art. 134 P.p.s.a. -związanym zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę niemniej jednak nie na skutek zarzutów podniesionych w skardze, ale z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Decyzję o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej w skrócie: p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - wydaje się po uzgodnieniu z organami, o którym mowa w art. 53 ust. 4, w tym na podstawie pkt 9 z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 p.z.p.) i zakres uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ, który uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie prowadzi więc odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem uzgadniającym kończy się wydaniem postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Skoro postępowanie uzgadniające jest wypadkową postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy to - w ocenie Sądu - strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy winny być również stronami postępowania uzgodnieniowego. Za tak prezentowanym poglądem przemawia na przykład -fakt, iż ostateczne rozstrzygnięcie organu uzgodnieniowego w zasadzie nie może być kwestionowane na dalszych etapach sprawy. Innymi słowy nie można podnosić skutecznie zarzutów wobec tego postanowienia w odwołaniu od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy lub w skardze na tą decyzję. W takiej sytuacji ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami wchodzącymi w zakres rozpatrzonego uzgodnienia trzeba przyjąć jako wiążącą w sprawie. Jak wynika z akt sprawy stronami postępowania uzgodnieniowego byli tylko inwestorzy (skarżący), tymczasem stronami postępowania ustalającego warunki zabudowy, oprócz wymienionych podmiotów, są A. i M. T., R. T., J. D., J. i H. D., I. i C. M., w stosunku do których dopełniono jedynie wymogu z art. 106 § 2 K.p.a. Na podstawie przedstawionych wywodów i okoliczności faktycznych sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające, zostały wydane z naruszeniem zasady ogólnej postępowania administracyjnego unormowanej w art. 10 § 1 K.p.a., tj. czynnego udziału strony w postępowaniu. Na organie administracji publicznej zgodnie z powołaną zasadą ciąży obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz przed wydaniem aktu umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Przy czym absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu wymienionego przepisu obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach postępowania organu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny uwzględnić powyższe wskazania i wydać stosowne rozstrzygnięcie z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Sąd - na skutek wykazanego uchybienia procesowego, kwalifikowanego jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - z racji przedwczesności nie wypowiada się co do zgodności z prawem odmowy uzgodnienia wyżej opisanej inwestycji, będącej istotą sprawy, tym samym zarzutów skarżących. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b i art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Z kolei koszty na rzecz skarżących zasądził na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a