VIII SA/Wa 49/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody[...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały postanawia odrzucić skargę. Syg.akt VIII SA/Wa 49/07 Uzasadnienie Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2006 roku Wojewoda [...] biorąc za podstawę art.91 w związku z art.85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym [ DZ.U z 2001 roku nr 142 poz.1591 z póź. zmianami ] stwierdził nieważność uchwały nr [...]Rady Miejskiej w[...]w sprawie sprzedaży nieruchomości zabytkowej. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że w paragrafie pierwszym wskazanej wyżej uchwały Rada Miejska w [...]przeznaczyła do sprzedaży w formie bezprzetargowej, zabudowaną pałacem nieruchomość, położoną w [...], opisaną w Księdze Wieczystej nr. [...] Nieruchomość ta w ewidencji gruntów oznaczona jest jako działki nr [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], posiadająca łączną powierzchnię [...]ha. Rada Miejska postanowiła sprzedać w/w nieruchomość uprawnionym do spadku po byłym właścicielu G.B.. Zdaniem organu nadzoru nieruchomość trybie bezprzetargowym może być zbyta, zgodnie z art.37 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami [ DZ.U z 2004 roku nr 261 poz.2603 z póź. zmianami ] zwaną dalej u.g.n na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu. Według przepisu art.34 ust.1 u.g.n pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości mają między innymi osoby fizyczne i prawne, którym przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy tejże ustawy lub odrębnych przepisów jeśli złożą one wniosek w wymaganym ustawą terminie lub są najemcami lokali mieszkalnych, a najem został nawiązany na czas nieokreślony, lub też są właścicielami zbywanej nieruchomości, pozbawionymi prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 roku, albo są ich spadkobiercami i złożą stosowny wniosek w zakreślonym terminie. Zdaniem organu nadzoru żadnej z wyżej wskazanych przesłanek wymienieni w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały małżonkowie W.i M.S., zwani uprawnionymi do spadku po G.B. nie spełniają. W szczególności osoby te nie są spadkobiercami po byłym właścicielu wskazanej nieruchomości. Do grona spadkobierców zgodnie z art.926 kc zalicza się osoby powołane do spadku z mocy ustawy lub testamentu. Małżonkowie S. nabyli prawo do spadku po byłym właścicielu tej nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych. Nie stali się jednak spadkobiercami po byłym właścicielu, którym na podstawie art.34 u.g.n przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Dalej organ nadzoru podnosił, że w uchwale wskazano jako podstawę prawną art.37 ust.2 pkt 3 u.g.n, który stanowi, że nieruchomość może być zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jej zbycie następuje na zasadach określonych w art.68 ust.1 pkt .2 u.g.n tj. gdy sprzedaż następuje na rzecz osób fizycznych i prawnych, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo- turystyczną na cele nie związane z działalnością zarobkową. Ani z treści uchwały, ani z uzasadnienia do projektu tej uchwały, nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość sprzedawana była osobom prowadzącym działalność w zakresie powyżej wskazanym. Z tego wynika, że podstawa prawna uchwały została wskazana wadliwe, a sama uchwała podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]września 2006 roku nr [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył W.S.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucał wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego : - z rażącym naruszeniem art.34 ust.2 pkt 2 u. g .n poprzez przyjęcie, iż Rada Miejska w [...]przeznaczyła nieruchomość do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz osób nie będących spadkobiercami byłego właściciela nieruchomości przeznaczonej do zbycia w trybie bezprzetargowym - z naruszeniem art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku ze stwierdzeniem, iż uchwała Rady Miejskiej w [...]nr [...]z dnia [...] lipca 2006 roku podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym skarżący wnosił o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego stosownie do art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnosił, że interes prawny do wniesienia niniejszej skargi daje przepis art.3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego, zaś zgodnie z art.50 § 1 wyżej cytowanej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa, wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Na mocy uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2006 roku przyznano skarżącemu, jako jednemu z uprawnionych do spadku po byłym właścicielu nieruchomości, wyłączne prawo do nabycia nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...] , położonej w [...] . Interes prawny skarżącego do wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] wynika zatem wprost z uchwały oraz art. 34 ust.1 i 2 u.g.n, która przyznaje spadkobiercom po byłym właścicielu pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego i ma bezpośredni wpływ na ukształtowane prawa majątkowe. W zakresie merytorycznych zarzutów w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego skarżący wskazywał , że ; - błędny jest pogląd, że nabywca spadku nie jest spadkobiercą w rozumieniu przepisu art. 34 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz art.926 kodeksu cywilnego. Organ powołując się na przepisy ogólne dotyczące dziedziczenia i wyprowadzając z normy art.926 kodeksu cywilnego wnioski dotyczące interpretacji prawa materialnego administracyjnego w postaci art.34 ust.1 pkt 2 powoływanej ustawy nie wziął pod uwagę treści przepisu art.1053 kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi jednoznacznie, że nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy. Przedmiotem umowy zbycie spadku lub udziału w nim jest ogół praw i obowiązków. Przechodzą one uno actu ze spadkobiercy zbywcy na nabywcę. Tego rodzaju skutek jest charakterystyczny dla sukcesji generalnej. Treść art.1053 kodeksu cywilnego stanowi ustawowe potwierdzenie, że nabywca spadku staje się następcą zbywcy. Oznacza to, że nabywca jest uprawniony do podejmowania tych działań, które mógł podjąć spadkobierca. Zdaniem skarżącego skłania to do wniosku, że dokonana przez organ administracyjny wykładnia przepisów art.926 kodeksu cywilnego, bez wzięcia pod uwagę treści przepisu art.1053 kodeksu cywilnego doprowadziła ten organ do błędnej interpretacji prawa materialnego w postaci art.34 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, przez co Wojewoda [...] błędnie przyjął, że nabywcy spadku po G.B. nie przysługują prawa spadkobiercy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ podnosił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego iż posiada legitymacje do wniesienia skargi w niniejszej sprawie powołując się na treść przepisów art.3 § 2 pkt 7 i art.50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu tego poglądu nie można podzielić ponieważ ustawodawca w art.98 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym [ DZ .U z 2001 roku nr 142 , poz.1591 z póź. zmianami ] uznał, że prawo do złożenia skargi przysługuje wyłącznie gminie, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i tylko gmina posiada legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, postanowienia, czy aktu, sąd bada zgodność z przepisami prawa – art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 poz.1269 ] oraz art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ DZ.U nr 153 poz.1270 ] zwaną dalej p.p.s.a. Biorąc za podstawę art.3 § 2 pkt 7 p.p.s.a sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art.50 § 1 p.p.s.a daje uprawnienia do wniesienia skargi każdemu kto ma w tym interes prawny, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić każdy podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Niemniej jednak przepis art.98 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym [ DZ.U z 2001 roku nr 142 , poz.1591 z póź. zmianami ] jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 50 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art.98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym uprawnionym do złożenia skargi jest gmina i związek gminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Skoro zatem podstawę do wniesienia skargi stanowi uchwała rady gminy, nie ulega wątpliwości, iż to właśnie ten organ jest uprawniony do wniesienia skargi. Stanowisko to potwierdza treść przepisu art.98 ust 3a) ustawy o samorządzie gminnym dający takie uprawnienie dla rady gminy. W judykaturze zgodnie uważa się, że uregulowanie zawarte w art. 98 ust.3a) ustawy o samorządzie gminnym wyłączają dopuszczalność wniesienia skargi do sądu przez inne podmioty niż wymienione w tym unormowaniu [ wyrok NSA z 15.01 1992 r, SA/Wr 22/92 , ONSA 1993 nr 1, poz.15 ; post. NSA z 13 .06.1995 r ; SA/Wr 1162/95 ;OSS 1995 , nr 3 s.103 ; wyrok NSA z 13 .05 .1992 r ; SA/Wr 529/92 , ONSA 1992 , nr 2 , poz.47 ; post. NSA z 23 .03 .1994 r , SA /Łd 703 /94 , ONSA 1995 ,nr 2 , poz.73 ; wyrok NSA z 8 .o7 .1991 r , SA/Ka 491/91 , ONSA 1991 , nr 3-4 , poz. 68 ; post. NSA z 8.04 .1992 r , SA/Wr 16/92 , " Wspólnota " 1992 , nr 29 , str. 21 ; wyrok NSA z 14.06 .1999 roku II SA 1244/98 Lex nr 47305 ; wyrok NSA z 8 .03 .2005 r OSK 1229/04 Lex 175364 ]. Swoistość postępowania sądowego dotyczącego tylko oceny legalności nadzorczej ingerencji w uchwałodawczą działalność organów nie daje podstaw do uznania możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez jakikolwiek inny podmiot poza gminą lub związkiem komunalnym, nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie to narusza interes prawny lub uprawnienie podmiotu. Jako, że posiadanie uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, a skarżący takiej legitymacji nie posiada, skarga na mocy art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a podlegała odrzuceniu.