III SA/Łd 411/06

Dnia 7 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi Rady Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. Nr: [...], [...], [...] 1. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]; 2. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. III SA/Łd 411/06 UZASADNIENIE W dniu [...] r Rada Powiatu [...] podjęła: - na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela ( tj. Dz. U. z 2006 r Nr 97, poz. 674) oraz art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym uchwałę Nr [...] w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach oświatowych oraz zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, zatrudnionych we wszystkich typach szkół i placówek oświatowych Powiatu [...], - na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela ( tj. Dz. U. z 2006 r Nr 97, poz. 674) oraz art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym uchwałę Nr [...] w sprawie tygodniowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli zatrudnionych we wszystkich typach szkół i placówek oświatowych Powiatu [...], - na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 1 i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela ( tj. Dz. U. z 2006 r Nr 97, poz. 674) oraz art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym uchwałę Nr [...] sprawie zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zatrudnionych we wszystkich typach szkół i placówek Powiatu [...]. Uchwały Rady zostały przedłożone Wojewodzie [...] w dniu 28 czerwca 2006r. ( potwierdzenie złożenia uchwał k- 55 akt sądowych) Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku, nr [...] Wojewoda [...] – na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1592 ze zm.) - stwierdził nieważność: - § 7 uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] roku w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach oświatowych oraz zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, zatrudnionych we wszystkich typach szkół i placówek oświatowych Powiatu [...], - § 6 uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] roku w sprawie tygodniowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli zatrudnionych we wszystkich typach szkół i placówek oświatowych Powiatu [...], - § 8 uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] roku sprawie zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zatrudnionych we wszystkich typach szkół i placówek Powiatu [...]. Wymienione paragrafy zawierają zapisy, iż "uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2006 roku". W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, iż zakwalifikowanie wymienionych uchwał jako aktów prawa miejscowego, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym. Brak jest także przepisu szczególnego przewidującego publikację tego rodzaju aktów prawnych, czego wymaga art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Wojewoda stwierdził, że przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego ma charakter norm prawnych i kształtowane przez te normy sytuacje prawne adresatów. Adresatem norm zawartych w kwestionowanych uchwałach, jest jedna, stosunkowo wąska kategoria podmiotów, a mianowicie nauczyciele. Przedmiotem zaś uregulowań są kwestie związane z czasem pracy nauczycieli. Są to więc uchwały, których uregulowania adresowane są do ściśle określonych podmiotów i mają charakter aktów wewnętrznych. Nie zawierają przepisów powszechnie obowiązujących, a dopiero taka kwalifikacja – w ocenie Wojewody [...] - daje prawo i obowiązek ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2005 r. I S.A. 2160/01 organ nadzoru podkreślił, że aktem prawa miejscowego jest akt prawotwórczy, który zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczone zostało Starostwu Powiatu i Radzie Powiatu [...] w dniu 1 sierpnia 2006 r. ( kserokopia dowodu doręczenia – k 16 akt sądowych) W dniu 11 sierpnia 2006 roku Starosta Powiatu [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Wojewody [...] skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] roku ( dowód złożenia skargi k- 60). Wnosił o uchylenie w/w rozstrzygnięcia, zarzucając mu obrazę prawa materialnego, tj. art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez błędną ocenę, że objęte rozstrzygnięciem uchwały nie są przepisami prawa miejscowego i nie ma podstaw aby publikować je w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że z faktu, iż przepisy są adresowane do danej grupy zawodowej należy wyprowadzić tezę, że są to akty wewnętrzne. Jeśli za przepisy o charakterze ogólnym – wskazała strona skarżąca - uznaje się na przykład uchwałę regulującą zasady przyznawania stypendiów (uchwała RIO w Olsztynie XVI/164/2003 z 30 kwietnia 2003 roku), a także uchwałę w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, to nie można twierdzić, że sprzeczne z prawem są zapisy o publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym uchwał zakwestionowanych orzeczeniem nadzorczym w sprawie niniejszej. Zarzucono, że pogląd prawny Wojewody [...] jest odosobniony i nietrafny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie, wskazując iż uchwały nie zawierają norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a tylko taki charakter norm może przesądzić o zakwalifikowaniu uchwał jako aktów prawa miejscowego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 sierpnia 2006 roku wezwano stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie uchwały Rady Powiatu [...] o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W wykonaniu powyższego zarządzenia w dniu 7 września 2006 roku Rada Powiatu [...] złożyła uchwałę, nr [...] w sprawie wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Uchwała została podjęta [...] roku (k. 22 i 23 akt sądowych). W piśmie skierowanym w dniu 2 listopada 2006 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, iż przed wniesieniem skargi, Rada Powiatu [...] nie podjęła uchwały w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W jego ocenie taki brak może zostać uzupełniony pod warunkiem nie uchybienia terminu z art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazał, że skoro rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] roku zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 1 sierpnia 2006 roku, to uchwała w sprawie wniesienia skargi winna być podjęta do 31 sierpnia 2006 roku. Uchwałę nr [...] Rada Powiatu [...] podjęła w dniu [...] roku i doręczyła Wojewodzie [...] w dniu 14 września 2006 roku, a więc po upływie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W jego ocenie, uchybienie to winno skutkować odrzuceniem skargi. Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 roku Pełnomocnik Rady Powiatu [...] popierał skargę. Pełnomocnik Wojewody [...] wnosił o odrzucenie skargi , a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku , wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) (p.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności wniesionej skargi, w sytuacji gdy uchwała o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego podjęta została przez Radę Powiatu [...] już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego i równocześnie po upływie 30 dniowego terminu określonego w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm) Zgodnie z art. 85 ust. 1 rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, /.../, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl art. 85 ust. 3 do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Kwestie dotyczące terminu podjęcia i terminu złożenia do sądu administracyjnego uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego rozważane były wielokrotnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego. Wprawdzie zdecydowanie więcej orzeczeń wydanych zostało na tle art. 98 ustawy o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm) , ale rozważania w nich zawarte znajdują także zastosowanie na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym. Zarówno bowiem art. 98 ust.1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym jak i art. 85 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym przewidują możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia oraz stanowią, że podstawą wniesienia skargi jest uchwała organu, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W kwestii tej ukształtowały się dwa poglądy. Według pierwszego z nich, skoro przepis, w rozpoznawanej sprawie art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowi, że podstawą wniesienia skargi jest uchwała organu, to uchwała ta powinna być podjęta w terminie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W razie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego bez podjęcia przez właściwy organ uchwały, skarga ta może być uzupełniona ale uchwała powinna być podjęta w 30 dniowym terminie do wniesienia skargi. Taki właśnie pogląd prezentuje Wojewoda [...] w piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2006 r. uzasadniając swój wniosek o odrzucenie skargi. Takie samo stanowisko wyrażone zostało również w wyroku NSA z dnia 19 maja 1999 r. II SA/Wr 1499/98 (OWSS 1999/4/116), gdzie dodatkowo Sąd wyraził pogląd, że uchwała taka powinna być przesłana sądowi administracyjnemu w terminie do uzupełnienia braków formalnych skargi. Odmienny pogląd zaprezentowany został w kilku orzeczeniach Sądu Najwyższego, który stwierdził, że skarga gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, przewidziana w wart. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie może być przez sąd administracyjny odrzucona tylko z tego względu, że do dnia jej wniesienia nie została podjęta uchwała organów gminy, stanowiąca podstawę skargi, oraz że uchwała rady gminy może być przedłożona w postępowaniu sądowoadministracyjnym do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi. W ocenie Sądu Najwyższego, tylko w tym kontekście nabierają właściwego znaczenia te normy ustawy, które kształtują ustrój samorządu terytorialnego , m.in. prawo jednostki samorządu terytorialnego do wykonywania zadań publicznych we własnym imieniu, prawo do ochrony sądowej przed działaniami ograniczającymi samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu Najwyższego, okoliczności podjęcia uchwały nie należy traktować jako braku formalnego skargi, skoro uchwała stanowi zdarzenie odrębne od samego aktu wniesienia skargi, a zatem upoważnienie organu gminy do wniesienia skargi może być udzielone w uchwale przedstawionej w czasie postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym. Sąd Najwyższy stwierdził, że granice wstępnej kontroli skargi ( art. 58 § 1 p.p.s.a.) nie mogą być dowolnie poszerzane, gdyż oznaczałoby to ograniczenie prawa skargi do sądu, a w konsekwencji ograniczenie ochrony sądowej. ( patrz: postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r. III ARN 41/94 OSNAP 1994/6/92, postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r. III ARN 43/94 OSNAP 1994/12/185, postanowienie SN z dnia 5 października 1995 r III ARN 59/93 OSNAP 1994/12/186). Za tym poglądem wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 kwietnia 2002 r I SA 2160/01(LEX nr 81765) i w postanowieniu z 27 września 1994r. SA/Łd 1316/94 ( ONSA 1995/3/128 ) oraz w wyroku z 15 lutego 2005 r. OSK1142/04 (OwSS 2005/4/100). Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie również podziela ten pogląd uznając, że daty podjęcia uchwały nie można traktować jako ewentualnej samoistnej przesłanki wykluczającej w ogóle prawo do skargi , bowiem art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, podobnie jak art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wiąże prawo do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wyłącznie z faktem podjęcia uchwały, a nie z datą w jakiej została podjęta. W niniejszej sprawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. złożył w dniu 11 sierpnia 2006 r Starosta Powiatu [...], ale w dniu 7 września 2006 r, jeszcze przed wyznaczeniem terminu rozprawy, wpłynęła uchwała Rady Powiatu Nr [...] w sprawie wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, iż obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały ( J Zimmerman: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym , PiP 1991, Nr 10, s.48 ). W niniejszej sprawie oznacza to przede wszystkim konieczność dokonania oceny, czy uchwały będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego zawierają przepisy powszechnie obowiązujące, a tym samym, czy Rada Powiatu [...] zaliczając powyższe uchwały do przepisów prawa miejscowego i postanawiając o ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] naruszyła art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 190 poz. 1606 ze zm. ). Przedmiotowe uchwały podjęte zostały na podstawie delegacji zawartej w art. 42 ust.7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. –Karta Nauczyciela ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 97 poz. 674 ze zm.). Art. 42 ustawy szczegółowo reguluje kwestie dotyczące czasu pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć, stanowiąc m.in., że czas pracy nauczyciela nie może przekraczać 40 godzin na tydzień (ust. 1) i ustalając dla poszczególnych typów ( rodzajów) szkół tygodniową liczbę godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych ( ust. 3). W ust. 7 art. 42 Karty Nauczyciela (pkt 1-3) zawarta jest delegacja dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę aby określił: 1) zasady rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego; 2) zasady udzielania i rozmiar zniżek, o których mowa w ust.6 ( dla dyrektorów i wicedyrektorów szkół oraz nauczycieli pełniących stanowiska kierownicze) oraz przyznał zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3; 3) tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3 i innych nauczycieli jak np. nauczycieli szkół zaocznych, nauczycieli w systemie kształcenia na odległość, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych i innych szczegółowo wymienionych w tym przepisie. Te właśnie kwestie, uzupełniające i precyzujące zapisy ustawy, zostały uregulowane w przedmiotowych uchwałach. Mając na uwadze, że czas pracy nauczyciela stanowi integralną całość nie można przyjąć stanowiska, że jego wymiar częściowo reguluje wprost ustawa, a częściowo akty prawne stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego, które nie mają charakteru aktu normatywnego. Należy zatem uznać , że stanowiące przedmiot niniejszego postępowania uchwały Rady Powiatu Ł[...] mają charakter aktów prawa miejscowego. Każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym ( czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym ( czyli nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego ( patrz uzasadnienie wyroku NSA z 1 marca 2001 r. SA/Bk 1532/00 opubl. OSP 2002/11/138). W ocenie sądu, przedmiotowe uchwały odpowiadają temu kryterium. Przede wszystkim wszystkie wydane zostały na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W uchwale Nr [...], podjętej na podstawie art. 42 ust.7 pkt 2 Karty Nauczyciela, określono szkoły, stanowiska kierownicze i liczbę godzin o jaką zmniejsza się tygodniowy wymiar zajęć na tych stanowiskach. Uregulowania te odnoszą się każdego nauczyciela, który obejmie stanowisko dyrektora lub wicedyrektora szkoły lub inne stanowisko uznane za kierownicze . Dodatkowo § 2 tej uchwały przewiduje, że Zarząd Powiatu może w uzasadnionych przypadkach zwolnić dyrektora szkoły ( zespołu szkół) lub placówki od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin zajęć określonego w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. Przepis ten potencjalnie odnosi się każdego dyrektora każdej ze szkół prowadzonych przez Powiat i może być wykorzystany w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości. W uchwale Nr [...], podjętej na podstawie art. 42 ust.7 pkt 3 Karty Nauczyciela, określono tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół i placówek prowadzących zajęcia rewalidacyjno – wychowawcze z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi umysłowo w stopniu głębokim, pedagogów, psychologów, logopedów oraz innych specjalistów zatrudnionych we wszystkich typach szkół i placówek oświatowych. Także ta uchwała odnosi się do każdego nauczyciela, który jest lub zostanie zatrudniony na stanowisku wymienionym w uchwale. W uchwale Nr [...], podjętej na podstawie art. 42 ust.7 pkt 3 Karty Nauczyciela, ustalono zasady rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć wynikający z planów nauczania jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zatrudnionych we wszystkich typach szkół i placówek Powiatu [...]. Podobnie jak w wyżej przedstawionych uchwałach, adresatem norm zawartych w tej uchwale jest każdy nauczyciel spełniający warunki w niej określone. To, iż adresatem wszystkich uchwał jest jedna grupa zawodowa, nie zmienia faktu, że krąg podmiotów do których odnosi się każda z uchwał, określony został przez wskazanie cech, które muszą posiadać. Uchwały obejmują pewną kategorię potencjalnych adresatów, a nie adresatów oznaczonych indywidualnie, tyle że w ramach jednej grupy zawodowej. Normy zawarte w uchwałach mają więc charakter generalny (ogólny). Mają one również charakter abstrakcyjny, gdyż regulują pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem , a każdą nieznaną z góry jednostką. Należy więc podzielić pogląd wyrażony w skardze, że z faktu, iż przepisy uchwał są adresowane do danej grupy zawodowej, w tym wypadku nauczycieli, nie można wyprowadzać wniosku, że są to akty wewnętrzne, jak to uczynił organ nadzoru. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Art. 40 ust. 2 stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach: 1/wymagających uregulowania w statucie, 2/ porządkowych, o których mowa w art. 41, 3/ szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu, 4/ zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Sądu, upoważnienie do podjęcia wskazanych wyżej uchwał, zawarte w art. 42 ust. 7 Karty Nauczyciela, odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust.1 u.s.p. Okoliczność, że uchwały te nie dotyczą spraw wymienionych w art.40 ust. 2 u.s.p. nie stoi na przeszkodzie aby uznać je za akty prawa miejscowego, gdyż wyliczenie zawarte tym przepisie nie jest wyczerpujące. Świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Za taką oceną przemawia także okoliczność , że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym , ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa ( Dz. U. Nr 91, poz. 576 ze zm.) ma regulamin wynagradzania nauczycieli określony przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. ( wyrok NSA z 1 marca 2001r. . SA/Bk 1532/00 opubl. OSP 2002/11/138 z aprobującą glosą W.Chróścielewskiego i J.P.Tarno ). Nie ma więc żadnego racjonalnego powodu aby odmiennie traktować regulacje dotyczące czasu pracy nauczycieli. Czas pracy nauczyciela, podobnie jak jego wynagrodzenie, należy do istotnych elementów umowy o pracę. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W myśl art. 13 pkt 2 ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ powiatu. W świetle przytoczonych przepisów i poprzedzających je wywodów, stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r. nie jest zatem uzasadnione, bowiem istniał ustawowy obowiązek publikacji omawianych uchwał, jako aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że brak było podstaw prawnych do stwierdzenia na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. nieważności uchwał w części , w jakiej zawierały one zapisy o tym, że "uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2006 roku" i tym samym wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Za taką oceną pośrednio przemawia także to, że zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30.10.2001 r. , wydane na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 i 3 Karty Nauczyciela , jest opublikowane w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Edukacji Narodowej z 31.10 2001 r. Również zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 2006r. i 22 września 2005 r wydane w oparciu o tę samą delegację ustawową opublikowane zostały w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Sprawiedliwości. Z tych względów skargę Rady Powiatu [...] należało uwzględnić i zgodnie z art. 148 p.p.s.a. uchylić akt nadzoru. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, że organ błędnie stwierdził nieważność całego przepisu regulującego kwestie wejścia w życie każdej z uchwał. Nawet bowiem przy zaakceptowaniu oceny dokonanej przez organ nadzoru wystarczające było stwierdzenie nieważności tej części przepisu, która stanowiła o publikacji w Dzienniku Urzędowym i wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.